ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ТРЕБОВАНИЙ К ДОКУМЕНТИРОВАНИЮ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РАЗЛИЧНЫЕ ВРЕМЕННЫЕ ПЕРИОДЫ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………
4
ГЛАВА 1. ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК НАУЧНАЯ ПРОБЛЕМА………………………
9
1.1. Основные понятия документирования управленческой деятельности и их анализ……………………………………………………………………..
9
1.2. Документ и его особенности……………………………………………. 11

ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ДОКУМЕНТОВЕДЕНИЯ…………………………………….

21
2.1. Структура документоведения …….……………………………………
2.2. Развитие делопроизводства……………………………………………. 24
26
2.2.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве…………………… 26
2.2.2. Приказное делопроизводство XV-XVII вв…………………………… 31
2.2.3. Система коллежского делопроизводства…………………………….. 40
2.2.4. Система министерского делопроизводства XIX – начала XX вв…… 50
2.2.5. История управления и делопроизводства в 1917-1941 гг…………… 62
2.2.6. История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг…………… 73
2.2.7. Делопроизводство в настоящее время………………………………… 77

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ………………………………..…………..

79

3.1. Основные направления и результаты проводимых работ…………….. 80
3.2. Основные проблемы ДОУ и направления их решения………………… 84
3.3. Требования к системе управления документации……………………… 89
3.4. ДОУ в условиях использования автоматизированных технологий….. 90
3.4.1. Принципы разработки и критерии выбора АСУД…………………… 92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………… 95
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…… 99

ВВЕДЕНИЕ

Документоведение как общая наука о документе, изучающая законы их составления и связи с деятельностью человека, является молодой наукой, находящейся в стадии преднауки. Поэтому она пока не имеет четко и полно определенной сущности, выражаемой в объекте, предмете и методах исследования, ее структуре, понятийном аппарате, а также в перечне проблем, подлежащих описанию, исследованию и решению.
Документоведение относится к разряду молодых наук, оно еще окончательно не сформировалась как научная дисциплина, обобщающая совокупность знаний о документе. Эта наука возникла не сразу, она прошла в своем развитии несколько этапов.
Документирование управленческой деятельности – это массовая функция, выполняемая всеми государственными и муниципальными служащими, а также другими работниками аппарата органов государственной власти и местного самоуправления (ОГВ и МС). Качество управленческих документов, являющихся результатом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, определяет качество и точность исполнения документов; соответствие намеченных целей управления полученным результатам; эффективность управления и другие его качества. Поэтому работники ОГВ и МС должны обладать навыками составления качественных управленческих документов.
Актуальность темы заключается в том, что, как всякое новое, электронный документ и новые информационные технологии (сам компьютер) воспринимаются сегодня как вещи, оказывающие серьезное влияние на изменение технологий работы и необходимость их освоения. Не все работники в равной степени готовы к изменениям и приветствуют их; отсюда – повышенное внимание к теме. Но документоведение приобрело эти технологии совсем недавно. Этому способствовало развитие науки на протяжении многих исторических эпох. От примитивных «писчих» бумаг до «безбумажного» документирования.
Объектом исследования данной дипломной работы является документирование управленческой деятельности с самого начала его развития по настоящее время.
Предметом исследования является формирование и развитие требований к документированию в различные исторические периоды.
Целью данной дипломной работы является рассмотрение основных понятий документирования управленческой деятельности и их анализ, выявление особенностей документа, исследование главных исторических аспектов становления документоведения, определение структуры документоведения, показать, как происходило развитие делопроизводства, а также выявление проблем совершенствования ДОУ в современных условиях и их решений, и взаимодействие документационного обеспечения управления с автоматизированными технологиями.
Задачами дипломной работы является:
– раскрыть анализ документирования управленческой деятельности и его основных понятий;
– определить структуру документоведения;
– описать развитие делопроизводства;
– выявить проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в современных условиях;
– определить основные направления и результаты проводимых работ ДОУ
– выявить основные проблемы ДОУ и направления их решений.
Развитие документирования начинается с Х в., когда в Древнерусском государстве формировалась культура написания документов. Это были договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно то, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов, которое актуально и в настоящее время.
Для исследования теоретической базы дипломной работы были взяты труды В.И. Андреевой «Делопроизводство». Это практическое пособие по делопроизводству адресовано специалистам, отвечающим за организацию работы с документами в современных организациях и на предприятиях. Кроме того, настоящее издание содержит сведения, необходимые руководителям, менеджерам, юрисконсультам, бухгалтерам, аудиторам, налоговым инспекторам и другим специалистам, деятельность которых связана с постоянным использованием больших массивов информации.
В книге Кузнецова С.Л. и Кузнецовой Т.В. «Кадровое делопроизводство» рассматривается современная организация работы с документами в службе кадров. Она написана на основе требований Трудового кодекса РФ и других законодательно-правовых и нормативно-методических актов, новых Правил и Инструкций по ведению, заполнению и хранению Трудовых книжек, утвержденных в 2003 году и последней редакции обязательных к применению унифицированных форм документов по учету кадров (утверждены 05.01.2004 г.). Весь процесс работы с документами рассматривается с момента их создания до сдачи дел в государственные архивы по личному составу. Учитывая повсеместное внедрение компьютерных технологий, специальная глава книги посвящена автоматизации работы кадровой службы. Книга предназначена всем работникам, имеющим отношение к работе с кадрами и учащимся высших и средних учебных заведений, специализирующимся по управлению персоналом и делопроизводству в кадровой службе.
В книге Рогожина М.Ю «Делопроизводство» рассматриваются вопросы организации “делопроизводства” на предприятии, управления документооборотом, составления документов.
Издание составлено с учетом новой Типовой инструкции по “делопроизводству” в федеральных органах федеральной службы, введенной в действие в начале 2006 года.
В качестве информационной базы вместе с другими источниками был использован словарь С.И. Ожегова, который вошел в историю русского языкознания прежде всего как выдающийся теоретик и практик лексикографии, один из основоположников и теоретиков научной нормализации русского языка, один из составителей “Толкового словаря русского языка” под редакцией Д.Н.Ушакова, автор известнейшего однотомного “Словаря русского языка”, первое издание которого вышло в 1949 г. и впоследствии многократно переиздавалось.
Материалы этого словаря легли в основу многих русско-национальных и национально-русских словарей и не устарели до сих пор. Первоначальный план словаря разрабатывался совместно с Г.О. Винокуром как сокращенный словарь Ушакова. Однако в процессе работы замысел расширился: наблюдения над тенденциями развития современного языка позволили Ожегову уточнить определения значений слов, их стилистические характеристики, нормативные рекомендации, вопросы отбора слов. Словарь должен был служить задачам повышения культуры речи.
Но работы не только этих авторов, но а также многих других, помогли раскрыть выбранную тему дипломной работы в полном объеме.
Практическая значимость работы состоит в изучении документирования управленческой деятельности.
Данная дипломная работа состоит из введения, трёх глав и заключения, а также списка использованных источников и литературы.
В первой главе говорится о документировании управленческой деятельности как научной проблеме. Глава отображает в себе основные понятия категории «документа» и его особенностей.
Вторая глава посвящена историческим аспектам исследования проблем документоведения, раскрывает его структуру, а также всю историю развития делопроизводства, начиная с самого начала его становления.
В третьей главе определены проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в современных условиях, обозначили основные направления и результаты проводимых работ ДОУ, основные проблемы ДОУ и выявили направления их решения.
Объем дипломной работы составляет 105 листов.

ГЛАВА 1. ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК НАУЧНАЯ ПРОБЛЕМА

1.1. Основные понятия документирования управленческой деятельности и их анализ

Документирование управленческой деятельности – это массовая функция, выполняемая всеми государственными и муниципальными служащими, а также другими работниками аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. Качество управленческих документов, являющихся результатом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (ОГВ и МС), определяет качество и точность исполнения документов; соответствие намеченных целей управления полученным результатам; эффективность управления и другие его качества. Поэтому работники ОГВ и МС должны обладать навыками составления качественных управленческих документов.
Управленческие документы, являющиеся неотъемлемой и обязательной составляющей процесса управления, традиционно были объектами исследования в документоведении. В настоящее время управление в России является быстро развивающейся как в научном, так и практическом аспектах сферой человеческой деятельности. К качеству и эффективности современного управления предъявляются высокие требования.
Документоведение как общая наука о документе, изучающая законы их составления и связи с деятельностью человека, является молодой наукой, находящейся в стадии преднауки . Поэтому она пока не имеет четко и полно определенной сущности, выражаемой в объекте, предмете и методах исследования, ее структуре, понятийном аппарате , а также в перечне проблем, подлежащих описанию, исследованию и решению.
Развитие документоведения идет медленно, что, в частности, объясняется отсутствием ресурсов, необходимых для проведения исследований, и неопределенностью практической выгоды, которая может возникнуть при использовании научных результатов.
В определенных ситуациях общение между субъектом и объектом управления осуществляется посредством управленческих документов. Поэтому субъект управления, определяя содержание управленческого документа и передавая документ на исполнение, рассчитывает, что в среде управления произойдут именно те изменения, которые им задуманы, и будет получен желаемый результат, т.е. будут достигнуты намеченные цели управления. При этом управленческие документы часто выступают главным источником сведений, на основе которых “исполнитель” определяет свои действия, направленные на достижение цели управления.
В связи с этим особенностью управленческих документов является то, что сведения, содержащиеся в документе, являются одним из факторов, определяющих возможность реализации и эффективность процесса управления.
Перечисленные выше сущность документоведения как науки, особенности развития документоведения, высокие требования к качеству и эффективности управления, современные темпы развития управления, особенность управленческих документов обуславливают необходимость выделения управленческого документоведения как самостоятельной ветви науки документоведения. Учитывая влияние управленческих документов на качество и эффективность процесса управления, результаты этой науки будут иметь практическую выгоду.
Одной из основных проблем в управленческом документоведении можно считать проблему влияния управленческого документа на качество и эффективность управления.
Изучить это влияние можно только в том случае, если значение словосочетания “управленческий документ” строго определено.
1.2. Документ и его особенности

Слово “документ” имеет различные значения. Так, например, в толковом словаре С.И. Ожегова документ определяется как «..деловая бумага, подтверждающая какой-либо факт, или право на что-либо». В соответствии с Российским государственным стандартом (ГОСТ Р 51141-98) документ определяется как «…зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать». В юриспруденции документ – это «…овеществленное изложение мыслей, которое предназначено для доказывания юридически значимых обстоятельств, а также позволяет установить его составителя». В гражданском процессе документ – это «…письменное доказательство, которое выдано или заверено компетентным органом в пределах его прав и обязанностей, в установленном законом порядке, содержащее наличие всех необходимых реквизитов (дату выдачи, подпись должностного лица, указание организации или органа, выдавшего документ, и т.д.)». В уголовном процессе документом признается «…любой предмет материального мира, на котором какими-то условными знаками (буквами, цифрами и др.) зафиксирована какая-то мысль или имеется изображение какого-либо объекта».
Для определения значения словосочетания “управленческий документ” необходимо установить совокупность признаков управленческого документа. К этим признакам относятся:
– управленческий документ содержит две части – содержательную (текст документа) и справочную;
– содержательная часть управленческого документа содержит сведения о среде управления, предназначенные для использования в управлении;
– управленческий документ предназначен для выполнения управленческой функции.
Справочная часть документа содержит сведения, связывающие этот документ со средой управления. Все сведения справочной части документа делятся на группы. Каждая группа имеет самостоятельный, логически обособленный смысл и содержит сведения, связанные между собой этим смыслом. Такая группа называется реквизитом документа.
Состав, правила составления и оформления реквизитов устанавливаются нормативными документами (стандартами, инструкциями, правилами…), действие которых распространяется на определенный круг субъектов процесса управления.
В состав реквизитов управленческих документов обязательно входит реквизит (подпись), заверяющий достоверность текста документа. (Необходимость заверки достоверности сведений объясняется тем, что принять правильное управленческое решение невозможно, если сведения, на основе которых оно вырабатывается, недостоверны, а также тем, что без личной ответственности за достоверность сведений эффективное управление невозможно.)
Управленческий документ относится к классу сообщений. Т.е. для него всегда можно установить автора документа и того, кому этот документ адресован, а также документ может перемещаться в пространстве и существовать во времени столь долго, сколько это необходимо для управления.
Таким образом, если документ обладает этими признаками, то его можно отнести к управленческим.
Обобщая сказанное, можно определить “управленческий документ следующим образом.
Управленческий документ – это сообщение, выполняющее управленческую функцию, состоящее из текста (совокупность сведений о среде управления, предназначенных для использования в управлении) и справочной части, которая состоит из нормативно устанавливаемых реквизитов, содержащих сведения, связывающие документ со средой управления, включающие реквизит о заверке достоверности текста.
Из перечисленных признаков управленческого документа наиболее неисследованным является третий признак. Что означает то, что документ выполняет управленческую функцию?
На этот вопрос можно дать различные ответы. Наша версия ответа, приводимая ниже, позволяет определить понятие цели управленческого документа, которое играет одну из ключевых ролей в управленческом документоведении и основано на следующем простом утверждении. Автор документа предполагает, что сведения, содержащиеся в документе, вызовут такую реакцию исполнителя, которая должна завершиться определенным результатом. Эти результаты могут быть нескольких типов:
– документ предписывает исполнителю получить строго определенный результат. Например: “К 01.03.2000 получить заключение экспертных органов об экологическом состоянии Белоярского района”;
– исполнитель должен произвести набор строго определенных действий, указанных в документе. При этом для руководителя главным является то, чтобы исполнитель точно и качественно выполнил указанные действия. Например: “В первую очередь соберите совещание работников организации и только после этого приступайте к решению вопросов, определенных утвержденной программой”;
– документ определяет правила, которыми работник должен руководствоваться в своей деятельности. Например: “При определении регистрационного номера документа руководствуйтесь инструкцией по делопроизводству”;
– документ определяет круг полномочий, прав должностного лица. Например: “Вам дается право от своего лица вести переписку с организациями по вопросам…”;
– документ должен привести исполнителя в определенное психологическое состояние, т.е. он содержит сведения, мотивирующие исполнителя. Например: “За несвоевременное рассмотрение обращений граждан, вы несете ответственность в соответствии с…”;
– документ служит для передачи сведений, предназначенных для использования в управлении.
Таким образом, мы предлагаем определить, что управленческая функция документа проявляется в установленном в документе типе результата, который должен получить исполнитель документа.
Эти рассуждения позволяют нам ввести одно из главных понятий управленческого документоведения – цель управленческого документа.
Под целью управленческого документа будем понимать тот результат, который должен быть получен по завершению исполнения документа.
Как показывают исследования, установление целей управленческого документа, предшествующее его созданию, позволяет существенно сократить количество создаваемых документов и повысить их коэффициент информативности.
Субъект управления, определяя содержание документа и передавая его на исполнение, рассчитывает, что в среде управления произойдут именно те изменения, которые им задуманы. То есть он определяет желаемую цель – цель документа.
Исполнитель в результате исполнения документа достигает некоторого результата, который на практике может не совпасть с целью документа. Причины этого несовпадения могут быть обусловлены факторами различной природы. В управленческом документоведении изучению подлежат факторы, определяемые управленческим документом.
Поэтому одной из проблем управленческого документоведения можно считать проблему определения таких требований к управленческим документам, выполнение которых исключило бы документ из числа факторов, обуславливающих несовпадение желаемой цели документа и результата, полученного после исполнения документа.
Нами предложен следующий состав требований, которым должен отвечать управленческий документ, чтобы не стать фактором, обуславливающим не совпадение цели документа и реально полученных результатов, после его исполнения.
1. Законность
Все сведения, изложенные в документе, не должны противоречить сведениям, опубликованным в действующих нормативно-правовых актах и других документах, определяющих действия участников процесса управления.
Невыполнение этого требования может привести либо к тому, что цели документа будет невозможно достичь, либо достигнутые цели будут аннулированы в установленном порядке.
2. Мотивированность
Желательно, чтобы содержание документа побуждало к достижению его целей. Если управленческий документ не отвечает этому требованию, то это не значит, что цели документа не будут достигнуты. Тем не менее, побуждение имеет большое значение в управлении. Поэтому в любом случае, если документ мотивирует исполнителя, достижение его целей будет более вероятным и наоборот – отсутствие в документе побуждающих положений может сделать цели документа не достижимыми.
3. Юридическая значимость
В настоящее время не установлено точное значение термина “юридическая значимость”. Более того, в ряде публикаций вместо термина “юридическая значимость” используется термин “юридическая сила”. Мы полагаем, что документ отвечает требованию юридической значимости, если он может быть признан как свидетельство, доказательство в органах, уполномоченных определять, можно ли документ использовать как свидетельство, доказательство.
Поэтому, во-первых, документ должен быть издан органом, уполномоченным на издание таких документов, во-вторых, он должен иметь все положенные реквизиты, оформленные в соответствии с действующими нормативными документами. Отсутствие этих признаков приводит к тому, что документ может быть не принят лицами, от решения которых зависит достижение целей документа.
Определение дальнейших требований основано на следующих обстоятельствах:
– руководитель, составляя документ, переводит значение авторского содержания (ЗСА) документа в текст. Исполнитель, анализируя управленческий документ, определяет свое значение его содержания (ЗСИ);
– руководитель полагает, что значение содержания документа, определенное исполнителем, совпадает со значением содержания, которое вложил в документ автор. Иначе несовпадение этих значений может привести к несоответствию цели документа результату, полученному после его исполнения.
Ошибки в выражении и интерпретации значения текста документа, возникающие по разным причинам, приводят к тому, что на практике возникают ситуации, когда ЗСА не совпадает с ЗСИ.
Поэтому правомерна постановка такого вопроса: “Каким требованиям должен соответствовать управленческий документ, чтобы не стать причиной несовпадения указанных значений?”.
Исследование значения слова “конкретность” привело нас к выводу о том, что эти требования могут быть сведены к единственному требованию “конкретности”. Оно может быть выражено следующим образом.
Конкретный текст – это достоверный текст, содержащий полные сведения, смысл которого понятен (определяется без сомнений) и устанавливается без дополнительных толкований и разъяснений.
Следовательно, требование конкретности можно представить, как совокупность требований достоверности, полноты и понятности.
Достоверность – сведения, содержащиеся в документе, должны соответствовать истине.
Полнота – в зависимости от сути сведений, содержащихся в тексте документа, степень их влияния на управление может быть различной, а именно: без части сведений реализация процесса управления невозможна. Например, неизвестна цель управления.
Часть сведений необходима для обеспечения эффективной реализации управления (говоря об эффективности процесса управления, мы подразумеваем достижение его целей с наименьшими затратами). Например, сведения о некоторых чертах характера сотрудника.
Часть сведений не связана с управлением, т.е. их отсутствие не влияет на реализацию управления. Например, сведения о степени твердости карандашей, используемых ведущим специалистом организационного отдела при написании черновика конкретного документа.
Будем называть документ полным, если он содержит все сведения, необходимые для управления
Понятность – исследования показывают, что существуют несколько объективных условий возникновения непонятности текста
Условие 1. Текст документа понятен, если из него можно однозначно определить лексическое значение каждого многозначного знаменательного слова, употребленного в тексте.
Условие 2. Текст документа понятен, если не возникает сомнений при определении того, какие слова по отношению к данному являются главными.
Если условия 1 и 2 выполняются, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию ОДНОЗНАЧНОСТИ.
Условие 3. Текст документа понятен, если любое слово, являющееся зависимым по отношению к какому-либо слову текста (главному слову), передает значение свойства среды управления, определяемого одним из признаков, устанавливаемых по лексическому значению этого главного слова. Невыполнение этого условия приводит к тому, что слово вступает в противоречие со своим контекстом.
Условие 4. Текст документа понятен, если одно и то же не изменяемое свойство среды управления определяется в разных частях текста документа одинаково (т.е. имеет одинаковое значение).
Если условия 3 и 4 выполняются, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию НЕПРОТИВОРЕЧИВОСТИ.
Условие 5. Текст простого предложения обладает смыслом, если для каждого слова текста найдется хотя бы одно слово, являющееся по отношению к данному либо главным, либо зависимым, и все слова предложения образуют непрерывную цепочку связности слов, в которой каждая пара соседних слов связана между собой отношением “главное слово – зависимое слово”.
Если условие 5 выполняется, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию СВЯЗНОСТИ НА УРОВНЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ.
Кроме перечисленных выше объективных условий существует еще и субъективное условие, обуславливающее понятность текста документа.
Текст документа понятен, если тезаурус составителя и тезаурус исполнителя документа в части слов, использованных в его тексте, соответствуют нормативному тезаурусу. (Тезаурус по определению – это словарь с неограниченной выборкой, то есть включающий в себя все слова, которые встретились составителю в доступных источниках. При этом число источников тоже может стремиться к бесконечности, включая лингвистические труды, словари, литературные произведения, записи устной речи и другие материалы. )
Здесь тезаурусом составителя и исполнителя называется совокупность лексических значений слов, которыми владеют составитель и исполнитель. Нормативный тезаурус – это тезаурус, закрепленный в толковых словарях.
Если это условие выполняется, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию СОГЛАСОВАННОСТИ ТЕЗАУРУСОВ.
Совокупность приведенных требований не полна. Так, например, неисследованным остается вопрос непонятности текста, возникающей по причине несвязности предложений текста. Но можно утверждать, что этими требованиями охвачены практически все случаи, встречающиеся при составлении управленческих документов.
Кроме проблемы установления требований к управленческим документам, в управленческом документоведении разрабатывается проблема анализа текстов на соответствие требованиям управления и ряд других проблем.
Для решения этих проблем вводится строгое определение понятия “сведения о среде управления”.
Сведение о среде управления – это ее отдельное свойство, выражаемое своим названием и значением. Например:
– количество работающих в организационном отделе администрации города “Н” (название сведения) – 5 человек (значение сведения);
– срок исполнения приказа № 5 (название сведения) – 20 февраля 2001 года (значение сведения).
Конструктивным методом доказано, что текст любого управленческого документа можно представить, как перечень сведений. На основе этого положения разработана основа теории и методы построения лингвистических моделей текстов документов, позволяющих решить проблему анализа текста документа на соответствие требованиям управления.
Вводится три типа лингвистических моделей: описательная, семантическая и управленческая.
Описательная модель – это перечень всех сведений, содержащихся в конкретно существующем тексте документа. Эта модель является базовой. На ее основе разрабатывается семантическая модель текста.
Семантическая модель текста – это описательная модель, дополненная названиями сведений, отсутствующих в тексте, позволяющих однозначно установить лексические значения всех знаменательных слов в тексте. На ее основе разрабатывается ситуационная управленческая модель текста.
Управленческая модель текста – это семантическая модель, дополненная названиями сведений, определяемых спецификой процесса управления в управленческой ситуации, соответствующей тексту документа.
На основе современной теории русского языка разработаны способы представления лингвистических моделей управленческих документов. Разработаны способы построения этих моделей. Использование лингвистических моделей позволяет объективно оценить соответствие управленческих документов требованиям управления. Разработаны методы анализа текстов документов на соответствие сформулированным выше требованиям. Методы доведены до формальных алгоритмов, позволяющих компьютеризировать процесс анализа документов.

ГЛАВА 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ

Документоведение относится к разряду молодых наук, оно еще окончательно не сформировалась как научная дисциплина, обобщающая совокупность знаний о документе. Эта наука возникла не сразу, она прошла в своем развитии несколько этапов.
Исторически первой в этом ряду стоит документационная наука, возникшая в конце XIX в. и получившая международное признание в первой половине XX в. Под этим названием развивалась наука, предметом которой была документационная деятельность, включающая процессы сбора, систематизации, хранения, поиска и распространения (а с середины 1940-х годов – и создания) документов во всех сферах общественной жизни. Эта наука еще имела название «книго-архиво-музееведение».
Основоположником документационной науки является Поль Отле. Он предлагал назвать науку, изучающую документную деятельность, библиологией или документологией, что было связано с отождествлением книги и документа.
Со временем в процессе дифференциации в качестве самостоятельных научных дисциплин выделились теория классификации документов, теория документных потоков, теория индексирования и реферирования.
История документационной науки оказалась короткой. В середине XX в. (50-60-е годы) процессы коммуникации начинают рассматриваться не только в ракурсе одного из их средств – документа, но и более широко – как информационные. Понятие «документ» уступает место понятию «информация», поскольку первое является производным от второго. Первоначальные представления о предмете документационной науки были модернизированы и приобрели информационное и кибернетическое содержание.
С начала 1960-х годов начинают развиваться научные направления под названием документалистика и документоведение. Первая рассматривается как прикладная отрасль кибернетики, занимающаяся оптимизацией управления документными системами всех типов – от изобразительного искусства до канцелярского делопроизводства. С этой целью документалистика изучает структуру и свойства матричных документов, методы и средства автоматической обработки, хранения, поиска и использования их, документные потоки и документные массивы для оптимизации управления крупными, главным образом, многоканальными документными системами. Однако документалистика не отражает всего диапазона исследований документа, проблем его производства, распространения и использования и не может быть обобщающей наукой о документе.
В это время документоведение развивается как научное направление, в задачи которого (по К.Г.Митяеву) входит изучение в историческом аспекте развития способов, отдельных актов и систем документирования явлений объективной действительности и его результата – создания документов, их комплексов и систем. Позднее под документоведением стали понимать науку о правилах оформления административных документов и ведения документационного хозяйства. Документоведение отождествляют с делопроизводством и рассматривают как раздел архивоведения. Такая узкая трактовка документоведения сохранилась в известной степени и до наших дней. Естественно, что в таком понимании документоведение не могло претендовать на роль обобщающей науки о документе, т. к. оно ограничено управленческой сферой. За его пределами оказываются другие сферы человеческой деятельности – наука, техника, культура, социальная жизнь и т. д.
В конце 1960-х годов с развитием информатики (А.И.Михайлов, А.И.Черный, Р.С.Гиляревский) переосмысливаются в значительной мере достижения документационной науки, существование последней в виде автономной научной дисциплины фактически прекращается. В 1973г. предпринимаются редкие попытки (Г.Г.Воробьев, К.Н.Рудельсон) обобщить теоретические сведения о документе, разработать его концептуальные основы с помощью информационного анализа. Часть вопросов, связанных с классификацией документов, созданием информационных моделей документа, исследованием документных информационных потоков, вошли в соответствующие разделы библиотеко-, библиографо-, архивоведения и информатики.
Вплоть до середины 1980-х годов обобщающими науками о документе считались документалистика и информатика. Однако информатика занимается изучением и документной, и недокументной информации. Вне ее поля зрения находится документ в его материальной ипостаси, условия производства, хранения, организации работы с документами. Поэтому, как и документалистику, использовать информатику в качестве обобщающей науки о документе достаточно сложно.
Ко второй половине 1980-х годов осознается тот факт, что именно обобщающее понятие документа наиболее адекватно отражает предмет профессиональной деятельности сотрудников библиотек, органов информации, архивов, музеев, книжных магазинов и т. д. Этому способствовало внедрение в профессиональную деятельность компьютерной техники и машиночитаемых носителей информации.
Дальнейшее развитие общедокументальных подходов связано с именами Д.Ю.Теплова, А.В.Соколова, Ю.Н.Столярова, О.П.Коршунова, в работах которых понятие “документ” выступает как самостоятельная лексическая единица. Авторами наиболее фундаментальных работ, посвященных анализу понятия “документ”, классификации документов, являются Ю.Н.Столяров, Г.Н.Швецова-Водка, С.Г.Кулешов. С появлением их работ в становлении и развитии документоведения начинается качественно новый этап. Проблемы документоведения приобретают междисциплинарный характер, ими занимаются библиотеко- и библиографоведы, специалисты в области информатики, книговеды.
В начале 1990-х годов ощущается необходимость в создании науки о документе либо комплекса научных документоведческих дисциплин. Для обобщающего названия науки о документе начинает использоваться ряд названий: информационно-коммуникационная наука (А.В.Соколов), документационно-информационная наука (Г.Н.Швецова-Водка) и т. д. Ядро такого комплекса наук о документе составляют библиотеко-, библиографо-, книго-, архиво-, музееведение и информатика. Общим для них является исследование документа как объекта, созданного специально для передачи информации.
Каждая из этих областей знания имеет свои специальные задачи, формы и методы работы с документами, однако теория и история документа являются общими для них. К общетеоретической проблематике относится, прежде всего, функциональный анализ документов, изучение их особенностей как материальных объектов с зафиксированной в них информацией, вопросы классификации и типологизации документов и т. д. Изучением общедокументных вопросов призвано заниматься документоведение.

2.1. Структура документоведения

Как и любая научная дисциплина, документоведение имеет структуру, которая пока находится в стадии формирования. Структурно документоведение делится на две подсистемы: общее и особенное документоведение
Содержанием общего документоведения являются общетеоретические, исторические и организационно-методические проблемы науки о документе и документно-коммуникационной деятельности, т.е. ее сущность, объект, предмет и структура, терминология, концепции, установление соотношения с другими науками, закономерности и принципы развития и функционирования документа в системе документных коммуникаций и т. д. Общее документоведение состоит из трех разделов: теория документа, история документа, история и теория документно-коммуникационной деятельности.
Теория документа (документология) – ядро документоведения. Она изучает общетеоретическую проблематику, связанную с понятийным аппаратом, функциональным анализом документов, изучением их характеристик как материальных объектов и зафиксированной в них информации, вопросы типологизации и классификации документов, их параметров и свойств, как средства коммуникации и элемента документных фондов.
История раскрывает закономерности становления и развития документа как источника информации и средства коммуникации в условиях смены конкретной обстановки на определенном этапе развития социальной коммуникации, изменения его содержания и формы в соответствии с документными потребностями общества в тот или иной период времени.
В разделе документной деятельности изучается история и общая методика создания и функционирования документа в системе документальной коммуникации (создание, производство, сбор, хранение, распространение и использование), т.е. документа, функционирующего в целостном коммуникативном цикле «автор документной информации – потребитель ее».
Особенное документоведение изучает особенности, характерные для отдельных типов и видов документов (книги, патенты, ноты, карты, кинофильмы, оптические диски и т. д.), отдельные процессы документно-коммуникационной деятельности (документирование, документоиздание, документораспространение, документохранение, документопользование). В качестве особенного может выступать любой признак, заслуживающий теоретического рассмотрения.
Особенное документоведение подразделяется на специальное и частное документоведение. Специальное документоведение изучает особенности документов, являющихся объектами библиотечного, архивного, музейного дела, т.е. специфику документов, функционирующих в информационных центрах, библиотеках, архивах, музеях и других документно-коммуникационных структурах. Кроме того, предметом специального документоведения может служить изучение специфики различных процессов документно-коммуникационной деятельности (документирование, делопроизводство, фондоведение и т. д.).
Предметом частного документоведения выступают отдельные виды и разновидности документа. Отсюда в качестве частнонаучных документоведческих дисциплин представлены: книго-, патенто-, картоведение и т. д.
Таким образом, специальное и частное документоведение есть специфическое проявление общего. В совокупности с общим особенное документоведение образует единое документоведение.

2.2. Развитие делопроизводства

2.2.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве

На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.
Письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в X в. в Древнерусском государстве была культура написания документов. Это договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае – письменных завещаний, во втором – подорожных грамот для купеческих кораблей.
В период правления Владимира Святославовича в Киеве – столице Древнерусского государства (978-1015 гг.) – существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности “печатников” – хранителей княжеской печати, “металников” -судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.
В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и в Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства XI-XV вв. (как мужчин, так и женщин). Возникают и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на документные архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами (“Русская Правда”, Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи – при срочном найме работников; полные грамоты – при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.
С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это, как правило, центральные храмы, посвященные святым, выбранным в покровители конкретного города. В крупных городах существовали хранилища документов. Поскольку правом выдачи документов, закрепляющих за горожанами земли и другое имущество, пользовались и “концы” (районы) Новгорода, то хранилищами и местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям цеховых ремесел – рыбаков, торговцев различным товаром, шорников, оружейников и т.д. В таких патрональных храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций. Часто само хранение документов в храме придавало им требуемую юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.) и монастыри, так как церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сам монастырь – достаточно крупное экономическое предприятие – документировал свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах.
Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков. Не случайно с XIV в. термин “дьяк” как обобщающий закрепился за всеми лицами, ведущими делопроизводство. Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т.е. типовые устойчивые формы отдельных, наиболее распространенных документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству – “формулярники”. Устанавливаются приемы засвидетельствования документов, их составления (документы начинают проходить стадии написания – чернописи, редакции и беловика) и такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках). Появляются также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования. Зафиксированы и первые случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях.
Объем документов определить не представляется возможным, однако характерно, что в Городище под Новгородом и в самом Новгороде найдено около 350 свинцовых печатей – булл, употребляющихся для скрепления документов. Примерно столько же их найдено позднее при проведении раскопок в Пскове.
В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались “ларником” и уничтожались в присутствии свидетелей. “Ларник” не только заведовал ларем, хранящим документы, но и был уполномочен скреплять частноправовые акты городской печатью (Псков). Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто смывались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело. Достаточно распространенная практика подделки и подчистки текстов потребовала внесения в судные грамоты указаний об аннулировании подложных документов.
Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси служил пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах и “хартией” и просто “телятиной”. Лучший пергамент привозили из Греции или ганзейских городов. Самой древней формой документа на Руси была грамота – отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составлялись уставной манерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями. В XIV в. стал использоваться полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться точка в конце предложения.
Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще преждевременно. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе защиты от несанкционированного доступа и подделки. Вместе с тем, отдельные нормы работы с документами находили закрепление в законодательстве. Расширение практики удостоверения документов печатями не только князей, но и городов и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека, сидящего за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией, т.е. выработанные практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.

2.2.2. Приказное делопроизводство XV-XVII вв.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, с середины XV в. Управление Московским государством сложилось из удельного княжества, а последнее было не столько государство, сколько хозяйство князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам, составляя прообразы будущих административных ведомств.
По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места – избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению – князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением – Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом – по названию первых государственных учреждений – приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII вв. В целом система органов государственного управления в этот период выглядит следующим образом:
Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе < поручений> – какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.
В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления, и только часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, в XVII в. разные исследователи называют их число от 40 до 70. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки – от одного до трех, а к концу XVII в. в крупных приказах – от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на “старых” (старших), “середних” и “молодых” (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в “столы”, или повытья, – структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали особые должности – толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся на суд и др. В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства. Через их руки в приказ поступали челобитные, доклады, доношения местных правителей, они хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим “средней руки” доверялась сложная работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалованья.
На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою “канцелярию” – приказную избу и помощников – “меньших” воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы. Например, Нижегородская съезжая ‘изба в 1663 г. состояла из четырех столов: денежного, где хранилась казна и приходно-расходные книги; судного, занимавшегося делопроизводством по вершенным и невершенным судебным делам; сыскного и поместного и ямского, хранившего царские грамоты о поместных делах. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные – в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.
В XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII в. – своя, отечественная. Первую бумажную “мельницу” (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII в. после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков – наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.
Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX в., хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением -их над строкой письма) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.
В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа – столбец (столп, столпик), иначе говоря, свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1949 г. насчитывает 309 метров!
Составные части столпа назывались “поставами”. Такое же название получили и сами места склейки листов. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон; для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранилось просто в ларях, или сундуках. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства отменена Петром I.
Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг – более трехсот. Это – ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер “дела”, последовательно отражавшего все “производство” по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки – документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
Важнейшим признаком официального документа является его формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр – результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий. Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т.е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому):
«От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому…»
или:
«…князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами …», а затем излагалось существо вопроса.
Челобитные и отписки начинались с обращения:
«Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой …»
или:
«Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов …».
При обращении к великому князю служилые люди писались холопами («бьет челом холоп твой»); посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети – сиротами; духовные лица – богомольцами.
В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана:
«Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день».
Челобитная заканчивалась и заверительной надписью: «К сей челобитной Демьянко Власов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.
Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «… вели государь мне дать…», а заканчивалось: «…царь-государь смилуйся пожалуй…».
Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части: – вступление в должность нового воеводы, порядок приема должности от прежнего воеводы;
– постановления о финансовом управлении;
– отношение воеводы к местному обществу и выборным должностям;
– постановления о полицейской деятельности воеводы;
– определение военных обязанностей воеводы, правила его отношения к иноземцам.
Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:
– поступление документа на рассмотрение;
– подготовка дела к “докладу”;
– рассмотрение и решение дела;
– оформление документа, содержащего решение.
Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной или отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при царе. По указу царя либо сразу готовилось решение («отпуск»), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение – рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов.
Если во исполнение царского указа нужно было написать грамоту, дьяк писал ее сам или давал поручение кому-нибудь из старших подьячих. Если для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.
При поступлении документа на нем проставлялась дата и дьяк делал помету «Выписать», что означало «Навести справки». Фактически это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья, где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответного документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса – думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения. Думные дьяки могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк «чернил» подготовленный документ, т.е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т.е. сверял беловик с черновиком, удостоверял («справлял») его своей подписью – «справой», которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалась «припись» дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.
Руководители приказов – судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, – не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа: «а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам … руки не прикладывают, для того устроены они, думные дьяки». Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись, или «припись», дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.
В московских приказах впервые намечается обособление оконченных дел от «текущих». Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.
Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда указов, принятых позже, позволяет говорить о введении норм письменного оформления различных договоров, установлении внешнего единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни -Рождество (с 24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения почты в 1666 г. осуществлялись с помощью нарочных; ответы воеводам отсылались не с нарочным гонцом, а при случае.
В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

2.2.3. Система коллежского делопроизводства

Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говорилось следующее:
«… дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много… А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше».
Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого.
Первым новым учреждением стал Сенат – первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.
Много внимания Петр I уделил устройству сенатской, канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора – для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью “Секретно”, они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления – 100 руб., за два – вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.
В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии – в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы -на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат.
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал “Генеральный регламент” (“Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют”), утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название “коллежской” по названию учреждений нового типа – коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что “все лучшее устроение через советы бывает” (глава 2 Генерального регламента “О преимуществе коллегий”).
С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением – канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).
Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.
В первую очередь, в коллегиях рассматривались государственные дела, затем – частные. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок – по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел – сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.
Особенно детально разработаны в Генеральном регламенте вопросы регистрации документов (правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль за движением документов и их исполнением) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном регламенте подробно проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Впервые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее – в 1716 г. – был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позднее эту норму ввели в Генеральный регламент.
Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секретаря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы (“повседневные записки”) по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал все дела, какие докладывались присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.
Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канцелярских принадлежностей.
В ведении регистратора находились регистрационные книги -журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги (“регистратуры”) – А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D – для регистрации входяших. Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после – в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов – реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В – для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D соответственно, содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.
При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за порядком и законностью решения дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-прокурору Сената. В его обязанности входило наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состоялся, а на другой – что по указу исполнено и когда.
Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.
Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и не распечатывая передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги – старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем с обозначением времени их поступления и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.
Канцелярским служащим каждый документ передавался под расписку, вносившуюся в квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, и в книге отмечалось время возвращения дела. Кроме письменных прошений дела могли начинаться и по устному заявлению просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и затем, если его требование подлежало удовлетворению, по удалении просителя из присутствия, устраивалось обсуждение и объявлялось просителю решение.
Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело. Рассмотрение и решение дела велось в присутствии всеми членами коллегии, докладывалось дело секретарем. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол (“повседневную записку” или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование исполнялось. Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.
После заседания и подписания протокола канцелярия готовила “исполнительные бумаги”, содержавшие решение вопроса и отсылавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обращает особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии. Все коллегии между собой сносились промемориями, в подведомственные места направляли указы, получая от них рапорты.
Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впервые по Генеральному регламенту получили европейское наименование – архивов и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Для заведования архивами была учреждена особая должность – архивариус. По регламенту учреждалось два архива – один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой – финансовый – под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив – через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту (“алфавит дел”).
Специальная глава Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела продиктовано введение присяги для канцелярских чинов. Им запрещалось хранение служебных документов дома. Особо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.
В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Исследователи отмечают:
“Хотя прежние дьяки, окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваиваются и новые чины, взятые с иностранного. Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмейстер, губернатор, инспектор … маклер, министр … и др.”
Прежние учреждения – думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.
Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные – прошениями, переписка – памяти и отписки – заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.
Существенные изменения в петровское время претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются “генеральные формуляры” – образцы, по которым следовало составлять документы. В указе 1723 г. “О форме суда” содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее – указом от 22 февраля 1714 г. – губернаторам предлагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.
В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа:
“Октября 17 дня 1723 года”.
Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: “Рапорт о получении указа”, хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.
Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав “Учреждения для управления губерний” 7 ноября 1775 г. Губернская реформа Екатерины II внесла единообразие в устройство губерний, разграничив места административные, судебные и финансовые. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три из них – Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.
Особое значение для организации делопроизводства имеет установленная “Учреждением для управления губерний” “иерархия властей и мест”, определившая порядок сношений между собой высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями: Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным местам и лицам.
Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.
По “Учреждению для управления губерний” порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились “исполнительные” бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу – наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.
Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. “Учреждение…” вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробнейшим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому, фиксировалась в реестрах.
XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

2.2.4. Система министерского делопроизводства XIX – начала XX вв.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как “исполнительное”.
Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства – Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже – 1 января 1810 г. создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. “Общего учреждения министерств” -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Структура министерств имела следующий вид:
Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа “для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения”. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.
“Общим учреждением министерств” вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку “сношений” (переписке) министерств с другими учреждениями.
Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин “делопроизводство” происходит от сочетания слов “производство дела”, а под “делом” в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела – это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как “правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг”.
Содержание “Общего учреждения министерств” свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин – письмоводство), и движение документов и дел (< порядок течения дел>), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или “производства дел” (используя современную терминологию, – процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание “вторичности” делопроизводства по отношению к “производству дел” (принятию решений) пронизывает и “Общее учреждение министерств” и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в “Общем учреждении министерств” давалась как “образ” (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.
Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.
Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.
Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) – донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела – для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, “не терпящие времени”, или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.
О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения -от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал “коллежский” порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения “слово в слово” всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки – изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации – журнальная. Автор известного “Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России” (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 – в департаменте министерства, 36 – в Комитете министров.
Документы, создававшиеся в процессе “производства дела” можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе – “исполнительные бумаги”.
Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась “иерархия властей и мест”, определившая систему “сношений” учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как “вписаться” в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора – указы, повеления; от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения; от Сената – сенатские указы; от Комитета министров – выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.
Самостоятельную стадию “производства дела” составляла “отправка дел”, включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов – документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.
Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.
Ревизия дел – проверка ведения дел – по “Общему учреждению министерств” составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях – начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел (“не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности” – ПСЗ II. Т. 11, отд. 2. ? 9757).
Последняя стадия “производства дел” по “Общему учреждению министерств” – отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в “видах и предположениях”. Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах – отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.
Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве истерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения – автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита “Ссылка на дату и номер входящего документа”), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: “Ответ на ?…” или: “От такого-то” и т.п.
Приобретает устойчивый вид и реквизит “Адресат”, появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.
На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.
Особенностью организации делопроизводства в этот период яв-ялась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.
Цель издания сборников образцов документов – дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием “обряда делопроизводства” и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.
На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова – “Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел” (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:
“… издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических … правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего… Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления”.
Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это “наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел”; практическое делопроизводство – это “общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг”. К предмету теоретического делопроизводства он отнес: “наружные свойства” деловых бумаг и их “внутренние> свойства”.
В разделе о наружных свойствах документов он дает:
– классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:
1. Сношения (или отношения);
2. Реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;
3. Официальные письма;
4. Записки;
5. Выписки;
– порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;
– части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, “кувертные” надписи;
– титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопросы.
К внутренним свойствам он относит стиль (“слог”) документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.
В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и “просительские” дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.
Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм – письменной записи переданного по телефону сообщения.
В конце XIX – начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в “Обшем учреждении министерств”, в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.
Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. “Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве” введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов – рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: “секретно”, “не подлежит оглашению”, “спешно” и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.
Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот – сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

2.2.5. История управления и делопроизводства в 1917-1941 гг.

Если представления ученых об истории становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют Давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний, то советский период нуждается в переосмыслении Фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактовке многих вопросов развития управленческой мысли, научной организации труда и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой системы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвидации старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов – игнорирование преемственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.
Концепция «эшелонов развития» цивилизации, выдвинутая историками и экономистами еще в 80-е гг., при спорности отдельных ее построений, во многом объясняет особенности социально-экономического, политического и культурного развития России, дает ключ к пониманию ее развития на протяжении советского периода. Эти особенности влияли самым непосредственным образом на создаваемую систему управления, поскольку любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому, несмотря на страшную цену проводимых в советской России реформ, они приносили и позитивные результаты, прежде всего в экономической сфере, неизмеримо в меньшей степени – в социальной.
Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельности широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил государственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК – исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).
По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. “Об уничтожении сословий и гражданских чинов”. Для. работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Председатель СНК В.И. Ленин признал, что “…культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы .занимают старые места”. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет “О порядке утверждения и опубликования законов”. Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г.
“О форме бланков государственных учреждений”, в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление “О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты”.
При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании “Положения о письмоводстве и делопроизводстве” за основу взят аналогичный по наименованию и по содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны, разрухи. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым положительным результатам. Тем не менее период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:
– организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;
– вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);
– практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию управленческой деятельности “общего делопроизводства” и специальных систем документации.
Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изобилует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой – активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М. и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли. Например, школы крупного исследователя НОТ и Управления Гастева А.К. (руководителя Центрального института труда), выдвинувшей оригинальную и содержательную концепцию трудовых установок; направление, возглавляемое Керженцевым П.М. (создателем в 1923 г. и руководителем самой массовой общественной организации в стране – Лиги “Время”, в дальнейшем переименованной в Лигу “НОТ” – 1924 г.). Керженцев П.М. сделал в своих исследованиях важный вывод о перенесении универсальных организационных принципов деятельности объектов из одной сферы в другую. Он писал: “… опыт военный в какой-то мере использовать в промышленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д.” Значительный круг ученых объединяла школа Розмирович Е.Ф. Ее представители в основном работали в Институте техники управления (ИТУ) при Народном Комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР, директором которого была сама Розмирович Е.Ф. Развитие управленческой мысли – “производственная трактовка” управленческих процессов представлено в литературе Бызовым Л.А., Дрезеном Э.К., Розмирович Е.Ф. и др. Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверждение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Несмотря на определенную ограниченность функционально-технического подхода к изучению управления, авторы данной концепции смогли эффективно решать с ее позиций многие “локальные” управленческие вопросы: рационализацию структур; совершенствование документирования исполнения, планирования и учета; рационализацию технологии и техники управленческих процедур и операций. Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.
Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отдела нормализации в июле 1923 г. организована Секция административной техники, продолжавшая и расширявшая направления исследований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консультации по улучшению деятельности “низовых” органов управления, методическая помощь и т. д.).
Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.
В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).
Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:
– документооборот учреждений и методы его оптимизации;
– способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
– контроль исполнения документов;
– хранение документов.
Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонденции. Пропагандировалась “безрегистрационная система”, базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедрение данной системы во многом себя не оправдало.
По системе и направлениям обследования объектов ИТУ практически не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во второй – намечались конкретные пути реорганизации и улучшения деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.
В проекте “новой системы делопроизводства” ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуемых объектов:
– организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
– регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;
– количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;
– справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;
– контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
– наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.
После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены “Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР”, изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).
Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект “Общих правил документации и документооборота” (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести “Общие правила” в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В “Правилах” определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в “Правилах” можно сравнить с содержанием современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки корреспонденции и указывалась методика выполнения каждой операции.
Разработанные составителями “Правил” признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В “Правилах” последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения “Правил”, их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, “Правила” не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.
При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне – Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).
В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. С учетом полного доминирования концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.
Статистическая документация – важный и эффективный инструмент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время шла интенсивная работа по организации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.
Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в силу своей специфики должна быть унифицирована в большей мере, чем другие системы. Эта задача, в основном, и решалась исследователями. При рационализации объемных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная организация учета на всех уровнях управления, совершенствование учетных форм документации – таковы актуальные вопросы развития бухгалтерского учета и его документирования в рассматриваемый период.
В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются практически все крупные научно-исследовательские внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем – репрессируются. Атмосфера этого периода наиболее ярко проявлялась в социальных заказах власти науке – в частности, усилия были направлены на “закрепощение” правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета советских граждан.
Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.
Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались в деятельности только отдельных крупных ведомств, где издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования.
Определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся. Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления:
– создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;
– разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;
– механизация труда “канцелярских” работников;
– проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;
– установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;
– создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.
Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая отечественная война.

2.2.6. История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг.

Тяжелое состояние разрушенной войной экономики и проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения Управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг. Утверждение некоторых исследователей относительно качественного повышения уровня разработок в этой области по сравнению с периодом 20-х гг. представляется малодоказательным и справедливо лишь отчасти для исследований по проблемам управления и документационного обеспечения управления, проведенных в 70-х гг. Негативная оценка базируется, прежде всего, на сопоставлении достижений мировой науки и практики по управлению и развитию информационных технологий в этой области. Особенно остро и зримо отставание нашей страны выявилось в 80-90-е гг., когда теоретические разработки в области кибернетики, математических методов управления, информатики и технической элементной базы привели к широкой информатизации общественно-политической и экономической жизни промышленно развитых стран Запада, внедрению в реальную управленческую деятельность новых технологий, к разработке концепции “безбумажного офиса”. Это отнюдь не умаляет достижений отечественной науки в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса теоретических и прикладных проблем – создание системы стандартов по документации, Единой государственной системы документации (ЕГСД), общесоюзных классификаторов, унифицированных систем документации, совершенствование специальных систем документации, рекомендации НИИ труда по нормированию и оптимизации деятельности управленческих работников.
В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. – подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР “Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР”, в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г. ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы “Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР”, которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.
На долгом и тернистом пути подготовки Государственной системы документационного обеспечения управления, действующей в настоящее время, первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР “О мерах по улучшению архивного дела в СССР”. Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. “Материалов к Единой государственной системе делопроизводства”. В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. “Основные положения ЕГСД” одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата. Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной начальником Главного архивного управления в 1988 г.
Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90-х гг. Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественностью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Концепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать в народном хозяйстве, а унифицированные системы документации не получили достаточной поддержки в средствах научной и массовой информации и остались невостребованными. В 90-е гг. та же печальная участь постигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция информатизации до настоящего времени окончательно не сформулирована. Отсутствие стройной теории и четкой программы информатизации сдерживают решение прикладных вопросов. В 1993 г. издан Общероссийский классификатор управленческой документации, в который включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям, и Основные положения по ведению системы классификаторов и УСД. Поскольку в новой редакции ГСДОУ была изменена концепция подхода к определению структуры и штатной численности сотрудников служб документационного обеспечения управления, Государственным комитетом, а позднее Министерством труда выпущены типовые и укрупненные нормативы времени и выработки по подготовке типовых и творческих документов по всем основным этапам их обработки: от сверки текстов и подбора экземпляров до завершения исполнения и оформления дел для архивного хранения. К сожалению, с начала 1980-х гг. ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедрение. Получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем составе комплекты шаблонов документов, адаптированные на русский язык, и полностью игнорируют отечественные нормативы и традиции в области создания и оформления документов.

2.2.7. Делопроизводство в настоящее время

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформирование системы управления всех уровней, включая органы местного самоуправления, результаты которого оказывают непосредственное влияние на систему документационного обеспечения управления. В делопроизводстве органов управления наблюдается появление новых видов документов, что вызывает интерес у исследователей-докуметоведов, изучающих факторы, оказывающие влияние на данный процесс.
Документ играет значимую роль в сфере управления, выступая инструментом, средством или способом осуществления процессов управления. Обоснованием данного утверждения, прежде всего, является то, что вся информация, необходимая для деятельности любого учреждения, концентрируется в документах.
Ученые-документоведы совершенно справедливо утверждают, что состав управленческих документов тесно связан с определенной управленческой функцией , изменение которой или потеря ею практической значимости в учреждении, прежде всего, является причиной модификации состава документов и оказывает непосредственное влияние на форму документа. При анализе прослеживается следующая логическая цепочка: функция управления – функция документа – вид документа. М.В.Ларин указывает на то, что изменения в системе управления влекут за собой изменения в системе делопроизводства, включающей в себя, помимо организации работы с документами, процесс документирования управленческой деятельности.
Исследование эволюции документов управления, выявление и анализ факторов, определяющих изменения в видовом составе документов, в их формах, генезиса складывания документных систем на основе развития и дифференциации управленческих функций позволяет понять закономерности и направления развития документирования и документационного обеспечения управления, учитывать исторический опыт при совершенствовании современных систем документации.
Опираясь на определение термина «документоведение» (К.Г.Митяев ), мы считаем, что изучение развития отдельных документов, их комплексов и систем, создаваемых в результате документирования, в историческом аспекте является одной из основных задач в области документирования деятельности учреждений.
Исследование эволюции видового состава документов в управлении важно также при определении полноты и сохранности архивных фондов, описании архивных документов и построении научно-справочного аппарата к документам, хранящихся в архиве.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В современной социально-экономической обстановке в условиях поиска оптимальных путей информатизации общества и вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный или упорядоченный характер. Приоритетными следует сегодня признать документоведческие, правовые, экономические, организационные, кадровые и другие аспекты. С уверенностью можно констатировать нахождение в рассматриваемой проблеме как исторически унаследованных характеристик, так и новых, связанных с коренными техническими и социально-экономическими преобразованиями в сфере документации. В особом внимании нуждается исследование организации информационного взаимодействия государственных и негосударственных структур федерального, “субъектного” и других уровней управления. Недостаточная научно-теоретическая разработанность и отсутствие должного государственного внимания к созданию концептуальной базы и выработке единых подходов к организации ДОУ влекут за собой различные отрицательные последствия, в частности, отрыв от международных правил и технологий, неэффективность и недостаточную ценность сохраняемых информационных ресурсов и т.д. Многоаспектный, межведомственный характер проблемы требует соответствующей организации фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, их координации и фиксирования.
3.1. Основные направления и результаты проводимых работ

В настоящее время работы по многим аспектам проблемы ДОУ, в том числе документооборота с использованием современных информационных технологий, что на практике часто называют автоматизированным документооборотом, носят спорадический, как правило, некоординируемый характер, в основном, по следующим направлениям:
– разработка единых нормативно-методических основ, принципов и правил документирования информации и работы с документированной информацией (ВНИИДАД – Росархив). Разработан вариант ГСДОУ и других нормативно-методических документов; финансируется Миннауки;
– стандартизация и унификация документов (Росстандарт, Росархив, Роскомстатин, отраслевые министерства и ведомства); финансируется бюджетом министерств и ведомств;
– разработка общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации. Работа проводится по федеральной целевой программе “Реформирование статистики в 1997-2002 гг.” Центром экономической конъюнктуры при Правительстве РФ;
– обеспечение информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа. В стадии разработки и утверждения находится соответствующая федеральная целевая программа. Эти работы в определенной степени координируются (ФАПСИ и др. общегосударственные органы);
– разработки, связанные с реализацией “Концепции формирования единого информационного пространства и соответствующих государственных информационных ресурсов”, одобренной решением Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. NП-1694, и “Концепции формирования единого информационного пространства стран СНГ”, утвержденной Советом Глав Правительств СНГ 18 октября 1996 г.
Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации”, (20 февраля 1995 г. N24-ФЗ) предусматривает поручением Правительству РФ приведение в соответствие с законом действующих нормативно-правовых актов и принятие других актов, обеспечивающих его реализацию. В связи с принятием закона об информатизации, а также коренными изменениями социально-экономической ситуации в стране, остро назревшей необходимостью становится обновление всего комплекса нормативного и методического обеспечения организации работы с документированной информацией на различных уровнях государственного, общественного и экономического управления. Проведенные в 1996-1997-2002 гг. по инициативе Аппарата Администрации Президента РФ, при участии ВНИИДАД и других научных учреждений, исследования состояния документационного обеспечения органов управления РФ, связанные с разработкой концепции дальнейшего совершенствования ДОУ, в достаточной мере отразили:
– несовершенство действующей системы управления документацией, информационными ресурсами в целом, являющееся результатом, в первую очередь, неопределенности организационно-правового статуса данной функции, ее недооценки;
– несоответствие потребностям времени научно-методического управления документацией, базирующегося на разработках, не выходящих преимущественно за пределы начала 90-х годов;
– отставание документоведческих разработок нормативного и методического характера от темпов развития информационных технологий и изменений носителей информации, при отсутствии требований к техническому оснащению органов управления и процессов документирования и продвижения документированной информации по “вертикали” и “горизонтали”;
– несовершенство процессов формирования, обработки, текущего и архивного хранения и использования документации органов управления;
– недостаточное внимание к кадровому обеспечению управления документацией в органах управления.
Не надо думать, что данные проблемы являются исключительно российскими проблемами. Весь деловой мир озабочен схожими проблемами. Например, английское исследование 1996 г. показало, что почти половина обследованных британских учреждений имеют большие проблемы в сфере информации и документации. В этих учреждениях плохо налажена система поиска нужной документации. 77,6% руководителей разного ранга признались, что они ищут информацию самостоятельно, и лишь 18% обращаются за помощью к помощникам и секретарям. Вряд ли эта ситуацию иллюстрирует эффективное управление. Утрата реального знания нормативных требований к организации документационных процессов, выработанных в 70-80 годах, принципиальные изменения взаимоотношения центра и субъектов Федерации, изменение форм и методов управленческой деятельности, значительное обновление кадрового состава аппарата управления ставят перед необходимостью принятия решения правительственного уровня о соответствующей комплексной целевой программе. Комплексная целевая программа должна обеспечить:
– повышение статуса основных нормативно-правовых положений по управлению документацией;
– установление единых принципов и требований к организации работы с документацией в органах управления, с учетом различий форм собственности, их уровней и используемых технологий;
– унификацию и стандартизацию состава и формы представления документированной информации;
– разработку типовых информационных технологий процессов и процедур управления, обеспечивающих достоверность, полноту, сохранность и защиту информации;
– реализацию права на информацию юридических и физических лиц;
– повышение уровня подготовленности работников аппарата управления в области основных, принципиальных положений ДОУ и архивного дела.
Важнейшим результатом работ по программе должно стать, кроме решения собственно документоведческих проблем, также регламентация порядка лицензирования и сертификации систем ДОУ, автоматизированных документационных и архивных технологий, порядка доступа к информационным ресурсам. Целесообразно наделение соответствующими функциями Росархива. Разработка и реализация комплексной целевой программы потребует сравнительно небольших затрат на проведение научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ, к которым могут быть привлечены организации Росстандарта, Минтруда РФ, Минобразования и Миннауки РФ, Федеральной архивной службы России, Российской Академии наук и ряда других организаций, имеющих значительный опыт сотрудничества с Росархивом в разработке соответствующих нормативов. Координацию работ по подготовке и организации выполнения комплексной целевой программы представляется целесообразным возложить на Федеральную архивную службу России и ее головной Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). Внедрение результатов разработок комплексной программы, единых норм и правил оганизации работы с документацией в условиях современных информационных технологий позволят существенно повысить качество и эффективность ДОУ на всех уровнях управления, будет способствовать повышению качества комплектования архивного фонда РФ.

3.2. Основные проблемы ДОУ и направления их решения

Основополагающую роль в решении проблем ДОУ должен сыграть Закон о документации Российской Федерации. Закон позволит нормативно закрепить общие принципы и наиболее существенные положения документационного обеспечения, в том числе, обязательность документирования деятельности всех организаций, формы и способы документирования, электронное документировние, обмен документированной информацией удовлетворения потребностей в документации субъектов права, мер ответственности за нарушения. Закон должен стать основополагающей нормативной базой, которая не только решит многие спорные вопросы электронного документооборота и электронного архива, но и в определенной степени определит направления и дальнейшие перспективы развития автоматизации ДОУ. Принятие закона о документации является настоятельно необходимой задачей ближайшего будущего.
Исключительно важной представляется также разработка государственных правовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ведения делопроизводства, документации и меры ответственности за их нарушение. Прежде всего это разработанный ВНИИДАД проект Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ представляет собой один из основополагающих федеральных актов, содержащий комплекс требований и положений, способствующих разработке единых подходов не только к традиционному, но и автоматизированному управлению документацией – информационному менеджменту. Базовые положения ГСДОУ в сфере автоматизации документирования, документооборота, информационно-поисковых систем (ИПС), хранения, использования, внедрения автоматизированных информационных технологий на основе использования российских и международных классификаторов информации, в определенных условиях, позволят совместить применяемые в разных ведомствах аппаратно-программные средства документирования и обработки документной информации, будут способствовать информатизации организаций, территорий, отраслей. Важнейшим из условий активного использования ГСДОУ является придание ей возможно более высокого юридического статуса с одновременным возложением ответственности за ее применение на один из федеральных исполнительных органов, в данном случае на Росархив и его подведомственные организации.
Решению технологических задач документирования способствует разработанный ВНИИДАД и утвержденный Госстандартом Российской Федерации ГОСТ 6.30-97. “УСД. Система ОРД. Требования к оформлению документов”. Стандарт, предъявляя требования к унификации элементов оформления документации, в значительной степени облегчает создание типовых, унифицированных и единых процессов как традиционного, так и автоматизированного документирования, хранения и передачи документированной информации. Исключительно важное значение имеет также последующая разработка и ведение (обновление) общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, в т.ч. форм управленческой документации на уровне ведомств, предприятий и организаций. Спрашивается, не страдаем ли мы желанием в силу своего “исторического” пристрастия к бюрократии и администрированию, склонностью к централизации, взять под государственный контроль сферу административной документации? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к опыту других стран. В Соединенных Штатах Америки с 1976 г. действует Закон по управлению федеральной документацией. Термин “Управление документацией” означает планирование, контроль, руководство, организацию, обучение, выдвижение по службе и другие административно-управляющие действия, предполагающие создание документов, их хранение, использование и возможность распоряжения документами. В 1980 г. – принят “Закон о сокращении работы с документами”, направленный на создание единой правовой основы в этой области административной деятельности. В системе Национального архива США действует мощное подразделение, которое ведает вопросами управления документацией. Возьмем более близкие нам европейские примеры.
Англия: с 1985 г. действует правительственная программа по совершенствованию управления документацией. При кабинете министров действует второй административный отдел, который совместно с Государственным архивом Великобритании при соответствующей финансовой поддержке Правительства занимается вопросами управления документацией на современном технико-технологическом уровне. В Германии, где, как мы знаем, федерализм возведен в принцип государственного устройства, 21.06.95 правительство одобрило централизованную систему делопроизводства на основании общих правил порядка работы федеральных министерств. Немецкие документоведы и архивисты расценивают этот факт как свою большую победу, которая потребовала долговременных усилий сотрудников и руководителей Бундесархива. Причем этот правовой акт не первый в истории Германии. С 1926 г. действовал “имперский закон о всеобщем порядке делопроизводства”, а в 1958 г. был создан “Закон об общем порядке работы федеральных министерств”. Интересно, что разработчики современной системы делопроизводства в федеральных министерствах ФРГ одной из главных ее задач поставили создание единых номенклатур дел федеральных министерств и противодействие соблазну через средства современной вычислительной техники отказаться от строгих систематизирующих схем группировки и шифровки документов. Данный перечень мог бы быть продолжен другими примерами из законодательства, например, Чешской республики, где в закон об архивном деле 1994/1997-2002 гг. четко записана обязанность всех организаций, независимо от формы собственности, содержать в порядке документацию, заботиться о ее учете и хранении. Похожая норма записана в аналогичном законодательном акте Белоруссии и др. стран. Можно вспомнить также и опыт Австралии, где впервые в мире в 1996 г. принят Национальный стандарт по управлению документами, в котором содержатся рекомендации по работе с традиционными документами на бумажной основе и с современными электронными документами.
Все более возрастающее значение в последнее время приобретают также задачи организации упорядочения и регламентации государственного и ведомственного хранения документации на нетрадиционных носителях, которые до сих пор решаются на эмпирическом уровне в отдельных учреждениях и практически не регламентируются общегосударственными нормами. По-прежнему важной задачей остается сопряжение аппаратно-программной среды, редакторских программных и других средств документирования и обработки документной информации. Cогласование и сопряжение этих систем и документов должны стать предметом самого пристального государственного внимания, так как существенно влияют на возможности и эффективность автоматизированного ДОУ. Нерешенность, в частности, вопросов электронного юридического атрибутирования документов препятствует организации электронного документирования, документооборота, хранения и защиты информации от несанкционированного доступа. Конечно, мы не можем обойти вниманием проблему электронных, а вернее машиночитаемых документов.
Прежде всего, почему эта проблема так волнует нас как специалистов? Конечно, играет свою роль элемент новизны; как всякое новое, электронный документ и новые информационные технологии, сам компьютер, воспринимаются как вещи, оказывающие серьезное влияние на изменение технологий работы и необходимость их освоения. Не все работники в равной степени готовы к изменениям и приветствуют их; отсюда – повышенное внимание к теме. Далее. К сожалению, рассматривая проблему, подавляющее большинство участников дискуссии забывает об истории научно-технического прогресса. Мы пользуемся в работе телефоном, телеграфом, телетайпом, радиосвязью, телевидением, факсимильными аппаратами, кабельными сетями, спутниковой связью и т.п., зачастую не задумываясь о том, что в свое время каждое из этих технологических достижений обладало не меньшим количеством разного рода проблем, осложняющих их внедрение в практику. Предыдущие технические достижения сыграли огромную роль в развитии управления с точки зрения техники и технологий, так же произойдет и с электронными документами. Вместе с тем, нельзя не сказать и об особенностях обсуждаемого предмета. Специфика машиночитаемых данных состоит в том, что мы не можем их воспринимать в том физическом виде, в каком они хранятся на носителе. Электронные документы очень сильно зависят от технологии, формата и стандарта, в рамках которых они создаются. Только пройдя через ряд предусмотренных процедур, данные предстают в понятном пользователю виде (в распечатанном виде, на экране монитора и т.п.). Отсюда и терминологические разногласия, наблюдаемые как в среде ученых, так и в среде специалистов и практиков. В одном случае под электронным документом понимается машинный носитель информации, в другом – отдельный файл на этом носителе, в третьем – распечатка на бумаге, в четвертом – некая “матрица в памяти компьютера”. Во многих случаях за документ принимается изображение на экране, в том числе полученное по электронной почте, из Интернета и других сетей. Не следует упускать из виду, что в рассматриваемом термине имеет значение не только первое слово “Электронный”, но и “документ”. Понятие документа уже достаточно определено и, несмотря на варианты, имеет ряд общих обязательных составляющих: закрепление информации на носителе, возможность сохранения и передачи во времени и на расстояние, возможность служить доказательством. Поэтому, прежде, чем заниматься технико-технологическими проблемами электронных документов, следует решить терминологические проблемы, проблемы правового характера по отношению к машиночитаемым документом. Следующий шаг – стандартизация и унификация новых информационных технологий. И все это требует серьезной научной проработки, специальной постановки научной темы в общегосударственном масштабе, как это сделано в странах ЕС, других развитых государствах.

3.3. Требования к системе управления документации

Можно сформулировать определенные требования к современной системе управления документации в организации. Прежде всего, автоматизированная система управления документацией (АСУД) должна выполнять все задачи документационного обеспечения управления в полном объеме: подготовку документов, их регистрацию, контроль за исполнением, поиск документов, их хранение и справочную работу по массиву документов. Система должна быть построена на единых методологических принципах, программно-технических и технологических решениях и в рамках действующих организационно-правовых условий в виде отечественного законодательства, государственных стандартов, инструкций и требований. АСУД должна обеспечить полноценное использование (интегрирование) накопленного информационного ресурса и реализовывать принцип однократного ввода информации и ее многократного использования как подокументно, так и фактически. Система также должна помогать администраторам выбирать маршруты движения документации внутри организации, обеспечивая необходимую степень защиты информации от несанкционированного доступа. АСУД в современных условиях должна быть способна к расширению по определенным компонентам (количество технических устройств и технологий, количество документов (объем информации), количество пользователей) и уметь адаптироваться в разумных пределах к меняющимся требованиям пользователей.
Актуальной остается задача организационного и кадрового обеспечения решения многоаспектной проблемы ДОУ. В значительной степени эта задача может быть решена путем системы повышения квалификации специалистов и выработки соответствующих образовательных стандартов (программ). Целесообразно создание базового центра повышения квалификации при ВНИИДАД, а также укрепить профессиональное объединение документоведов в секции документоведения и делопроизводства Российского общества историков-архивистов.
Первостепенным является также вопрос об усилении координирующей роли Росархива и его структур как органов, ответственных за состояние управленческой документации, обеспечение сохранности, научного и практического ее использования, в том числе за счет более точного определения компетенции и полномочий Росархива по координации научно-исследовательских работ в области ДОУ, а также иных федеральных органов власти по отношению к упорядочиванию собственной документации; соблюдению действующих нормативов; обеспечению своевременной передачи документов постоянного срока хранения в государственные архивы, обеспечению соответствующего нормативам управления документацией в учреждениях и предприятиях своей системы.

3.4. ДОУ в условиях использования автоматизированных технологий

С проблемой электронного документа тесно связана проблема электронного документооборота, автоматизации ДОУ. В настоящее время различными фирмами разработано и внедрено большое число автоматизированных систем управления документацией (АСУД), характеризующихся специфическими подходами и компьютерно-коммуникационными средствами реализации. К сожалению, в этих разработках отсутствует унифицированная терминология. Продукция фирм разработчиков носит такие названия как: система автоматизации документооборота, компьютерная система автоматизации делопроизводства и документооборота, система управления делопроизводством, распределенная система управления документами, электронный архив и т.п. Разнообразие в названиях разработанных и разрабатываемых систем говорит лишь о том, что сегодня эта область информационного рынка еще не оформилась в качестве самостоятельно сегмента, и в ряде случаев продукты АСУД появляются как сопутствующие разработки или побочный продукт при решении других более сложных задач. Тем не менее, число АСУД растет достаточно быстро. Примерно 30-40 компаний регулярно участвуют в конференциях DOCFLOW и предлагают свои разработки потребителям. Это, конечно самые крупные разработчики, задающие уровень технико-технологических решений. Известно также, что многие АСУД разрабатываются индивидуально для внутреннего использования и на рынок не выставляются. К сожалению, в этом секторе информационной индустрии, несмотря на очевидную необходимость, не отлажена система мониторинга разработок, появляющихся на рынке, нет также и четко функционирующей системы их лицензирования и сертификации. Редкими являются обзоры специалистов по системам данного типа в ведущих компьютерных и информационных изданиях, не говоря уже об изданиях для делопроизводства и архивов. Последние опубликованные обзоры заслуживают одобрения, хотя и критериальный ряд, и оценочные показатели, и применяемая терминология с точки зрения теории и практики документоведения не оптимальны. Ни одна из участвующих в сравнительном анализе систем не тестируется на соответствие действующим стандартам и правилам работы с документами, не сопоставляются затраты на внедрение той или иной системы с получаемыми прямыми и косвенными выгодами (не говоря уже об экономическом эффекте). Очевидно, что этой работой следует заниматься независимым экспертам, например ВНИИДАД, для более квалифицированной оценки достоинств или недостатков той или иной АСУД.

3.4.1. Принципы разработки и критерии выбора АСУД

Попытаемся рассмотреть основные тенденции в разработках АСУД. Прежде всего отметим, что для создания полноценного продукта важен именно системный подход, который позволяет после внедрения АСУД говорить о комплексном решении задачи документационного обеспечения управления в организации. Вторая характеристика системы – специализированная это система или система общего назначения? То есть, разработана ли система специально для ДОУ или же наряду с другими назначениями она может быть приспособлена для выполнения (или попутно выполняет) задачи ДОУ? В третьих, важное значение для потребителя имеет стоимость системы и масштаб организации, в которой ее можно применить, объем документооборота. При выборе потребителями необходимой системы прежде всего следует учесть, для какого типа управленческой структуры подбирается АСУД. На наш взгляд, можно выделить такие категории потребителей:
– сложные иерархические структуры (министерство, ведомство, корпорация, банк и т.п.);
– территориальные органы управления (администрации городов, субъектов федерации, муниципалитетаи т.п.);
– коммерческие и некоммерческие организации среднего и низшего уровня.
Разумеется, вышеприведенная систематизация носит условный характер, однако она в основном поглощает основные типы потребителей АСУД. Для каждой из названых групп потребителей существует целый ряд предложений. Например, для министерств и ведомств предназначаются разработки компаний “Электронные офисные системы”, “Весть”, “Анкей”, “Ланит” и других, для второй категории потребителей наиболее известны разработки кампании “Гранит-Центр”, НТЦ Института развития Москвы. Больше всего разработок предназначено потребителям третьей категории организаций. Здесь можно обратить внимание на продукты фирм “Интертраст”, “АйТи”, “Оптима”, “Центринвестсофт” и других. Одним из продуктов, отвечающим практически всем требованиям делопроизводственной практики, является система Дело-96 и ее последующие модификации, разработанные компанией “Электронные офисные системы”. Эта система отвечает традициям отечественного делопроизводства и учитывает существующие нормативно-методические требования, предъявляемые к такого рода системам. Несколько другой подход к проектированию АСУД выбрали специалисты Inter Trust, которые используют в своих разработках технологии Lotus. В широкой гамме разработок фирмы достойное место занимают системы документационного обеспечения управления. Первым продуктом компании этого направления стала система документационного обеспечения “Office Media”. Комплект баз данных “Office Media” работает в среде Lotes Notes и обеспечивает автоматизацию делопроизводства и организационно-управленческой деятельности предприятий и организаций. Пользователями системы могут выступать такие подразделения государственных и коммерческих структур, как службы: документационного обеспечения, контроля исполнения документов, информационной поддержки внешних контактов организации, управления персоналом, управления продажами и сбытом продукции и другие. Новым словом компании Inter Trust является недавно разработанная так называемая “корпоративная система электронного документооборота и автоматизации делопроизводства”. Еще одним примером АСУД можно назвать разработку Государственного научно-производственного предприятия “Гранит-Центр” системы автоматизированного документооборота и делопроизводства организации “Гран-Док”, которая достаточно хорошо известна в московских муниципальных структурах управления. Назначением системы является автоматизация основных процессов обработки документов: учет, фиксация пути прохождения от регистрации до списания в дело, контроль каждого этапа рассмотрения документа, получение справочной информации о документах, анализ документооборота организации. Использование оригинальной технологии обработки документов помогает более рационально вести документооборот в организации и обеспечивает мониторинг исполнительской дисциплины.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение следует отметить, что основополагающую роль в решении проблем ДОУ должен сыграть Закон о документации Российской Федерации. Закон позволит нормативно закрепить общие принципы и наиболее существенные положения документационного обеспечения, в том числе, обязательность документирования деятельности всех организаций, формы и способы документирования, электронное документировние, обмен документированной информацией удовлетворения потребностей в документации субъектов права, мер ответственности за нарушения. Закон должен стать основополагающей нормативной базой, которая не только решит многие спорные вопросы электронного документооборота и электронного архива, но и в определенной степени определит направления и дальнейшие перспективы развития автоматизации ДОУ. Принятие закона о документации является настоятельно необходимой задачей ближайшего будущего.
Недостаточная научно-теоретическая разработанность и отсутствие должного государственного внимания к созданию концептуальной базы и выработке единых подходов к организации ДОУ влекут за собой различные отрицательные последствия, в частности, отрыв от международных правил и технологий, неэффективность и недостаточную ценность сохраняемых информационных ресурсов и т.д. Многоаспектный, межведомственный характер проблемы требует соответствующей организации фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, их координации и фиксирования.
Как показывает опыт нашего исследования, исключительно важной представляется также разработка государственных правовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ведения делопроизводства, документации и меры ответственности за их нарушение.
Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации”, (20 февраля 1995 г. N24-ФЗ) предусматривает поручением Правительству РФ приведение в соответствие с законом действующих нормативно-правовых актов и принятие других актов, обеспечивающих его реализацию.
Анализ управленческих документов, описанных в дипломной работе, является неотъемлемой и обязательной составляющей процесса управления; управленческие документы традиционно были объектами исследования в документоведении. В настоящее время управление в России является быстро развивающейся как в научном, так и практическом аспектах сферой человеческой деятельности. К качеству и эффективности современного управления предъявляются высокие требования.
Для определения значения словосочетания “управленческий документ” необходимо установить совокупность признаков управленческого документа. К этим признакам относятся:
– управленческий документ содержит две части – содержательную (текст документа) и справочную;
– содержательная часть управленческого документа содержит сведения о среде управления, предназначенные для использования в управлении;
– управленческий документ предназначен для выполнения управленческой функции.
Управленческий документ – это сообщение, выполняющее управленческую функцию, состоящее из текста (совокупность сведений о среде управления, предназначенных для использования в управлении) и справочной части, которая состоит из нормативно устанавливаемых реквизитов, содержащих сведения, связывающие документ со средой управления, включающие реквизит о заверке достоверности текста.
Письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в X в. в Древнерусском государстве была культура написания документов. Это договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае – письменных завещаний, во втором – подорожных грамот для купеческих кораблей.
В период правления Владимира Святославовича в Киеве – столице Древнерусского государства (978-1015 гг.) – существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности “печатников” – хранителей княжеской печати, “металников” -судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.
В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и в Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства XI-XV вв. (как мужчин, так и женщин).
С начала 1960-х годов, что подчеркнуто в исследовании, начинают развиваться научные направления под названием документалистика и документоведение. Первая рассматривается как прикладная отрасль кибернетики, занимающаяся оптимизацией управления документными системами всех типов – от изобразительного искусства до канцелярского делопроизводства. С этой целью документалистика изучает структуру и свойства матричных документов, методы и средства автоматической обработки, хранения, поиска и использования их, документные потоки и документные массивы для оптимизации управления крупными, главным образом, многоканальными документными системами. Однако документалистика не отражает всего диапазона исследований документа, проблем его производства, распространения и использования и не может быть обобщающей наукой о документе.
В настоящее время в Российской Федерации проводится реформирование системы управления всех уровней, включая органы местного самоуправления, результаты которого оказывают непосредственное влияние на систему документационного обеспечения управления. В делопроизводстве органов управления наблюдается появление новых видов документов, что вызывает интерес у исследователей-докуметоведов, изучающих факторы, оказывающие влияние на данный процесс.
Документ играет значимую роль в сфере управления, выступая инструментом, средством или способом осуществления процессов управления. Обоснованием данного утверждения, прежде всего, является то, что вся информация, необходимая для деятельности любого учреждения, концентрируется в документах.
Исключительно важной представляется также разработка государственных правовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ведения делопроизводства, документации и меры ответственности за их нарушение. Прежде всего это разработанный ВНИИДАД проект Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ представляет собой один из основополагающих федеральных актов, содержащий комплекс требований и положений, способствующих разработке единых подходов не только к традиционному, но и автоматизированному управлению документацией – информационному менеджменту. Базовые положения ГСДОУ в сфере автоматизации документирования, документооборота, информационно-поисковых систем (ИПС), хранения, использования, внедрения автоматизированных информационных технологий на основе использования российских и международных классификаторов информации, в определенных условиях, позволят совместить применяемые в разных ведомствах аппаратно-программные средства документирования и обработки документной информации, будут способствовать информатизации организаций, территорий, отраслей. Важнейшим из условий активного использования ГСДОУ является придание ей возможно более высокого юридического статуса с одновременным возложением ответственности за ее применение на один из федеральных исполнительных органов, в данном случае на Росархив и его подведомственные организации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Источники

1.1. Опубликованные

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. – 1993. – 25 дек.
2. Об информации, информатизации и защите информации : федер. закон [от 20 февр. 1995 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 8.
3. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 10.
4. ГОСТ Р 51141-98, “Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (взамен ГОСТ 16487-83)”. // СПС Консультант Плюс
5. ГОСТ 6.10.6-87, “Унифицированные системы документации. Унифицированная система внешнеторговой документации”. // СПС Консультант Плюс
6. ГОСТ 6.01.1-87, “Единая система классификации и кодирования технико-экономической информации. Основные положения”. // СПС Консультант Плюс
7. ГОСТ 7.27-80, “Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу (СИБИД). Научно-информационная деятельность. Термины и определения”. // СПС Консультант Плюс
8. ГОСТ 7.32-81, “СИБИД. Отчет о научно-исследовательской работе. Общие требования и правила оформления”. // СПС Консультант Плюс
9. ГОСТ 7.50-84, “СИБИД. Хранение документов в фондах библиотек и органов научно-технической информации. Общие требования”. // СПС Консультант Плюс
10. ГОСТ 16347-76, “Знаки корректурные”. // СПС Консультант Плюс

2. Литература

11. Алексенцев А. И. Конфиденциальное делопроизводство / А. И. Алексенцев. М. : Бизнес-школа Интел-Синтез, 2001. С. 157.
12. Андреева В.И. Делопроизводство. Изд. 6-е, перераб. и доп. — М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2000. С. 190.
13. Андреева В. И. Делопроизводство: практ. Пособие / В. И. Андреева. 9-е изд., испр. и доп. 18 М.: Бизнес-школа Интел-Синтез, 2003.
14. Белякова А.А. История делопроизводства в СССР./ А.А. Белякова. М., 1996. С. 345.
15. Галахов В.В. Секретарское дело: учеб. – практ. пособие. / Галахов В.В., Корнеев И.К. [и др.]; под ред. Корнеева И.К. – М.: ТК Велби, Изд–во Проспект, 2006. С. 455, С. 608.
16. Делопроизводство. Документационное и оргтехническое обеспечение управления: Учеб. пособие / В.В. Паневчик– 3–е изд. – Мн. : Высшая школа, 2004. С. 247.
17. Делопроизводство: документирование трудовой деятельности / Рогожин М.Ю. – СПб: Питер, 2004. С. 208, С. 279, С. 345.
18. Документы и делопроизводство: Справочное пособие /Т.В. Кузнецова, М.Т. Лихачев, А.Л. Райхцаум, А.В. Соколов: Сост. М.Т. Лихачев. — М.: Экономика, 1991.
19. Единая государственная система делопроизводства // Основные положения. М.: Главархив СССР, 1975.
20. Загидулин В. Нормативно-правовой минимум / В. Загидулин // Служба кадров. – 2003. -№12.
21. Иванцов А.М. История делопроизводства./ А.М. Иванцов. М.: 1996. С. 345.
22. Информация как ресурс управления // Служба кадров. — 1999. — № 5.
23. Кирсанова М.В. Современное делопроизводство: Учебное пособие. – 4–е изд. – М.: ИНФРА-М; Новосибирск: Сибирское соглашение, 2006. С. 312 – 314, С. 126.
24. Комышев А. Л. Основы документационного обеспечения управления : учеб. пособие для экономистов, бухгалтеров, аудиторов и менеджеров / А. Л. Комышев. М. : Дело и Сервис, 2000.
25. Кузнецова Т.В., Кузнецов С.Л. Делопроизводство. – М.: ООО «Интел-синтез АПР», 2005.
26. Кузнецова Т.В., Лосев В.И. Управленческая документация. – М.: Экономика, 1985.
27. Кузнецова Т.В., Подольская И.А. Деятельность института техники управления по рационализации делопроизводства. Труды МГИАИ, 1975, Т. 31, вып. 2.
28. Кузнецова Т.В. Секретарское дело. Изд. 8-е, испр. и доп. — М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1999.
29. Кушнаренко Н.Н. Документоведение. – К.: Т-во “Знания”, КОО, 2000. С. 157.
30. Колесник Е.Н. Документирование управленческой деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления (в 3-х книгах). Книга 1. Управленческое документоведение. – Екатеринбург. УрАГС, 2002. С. 189.
31. Ларин М.В. Развитие организационных форм рационализации управленческого труда и делопроизводства в СССР. Уч. пособие – М., МГИАИ, 1982. С. 55 – 57, С. 101 – 102.
32. Малков С.Н. Управление документацией и новые информационные технологии./С.Н. Малков. – М.: ИНФРА–М, 2004. С. 35.
33. Менеджмент информационных ресурсов как инструмент конвергенции социальных технологий // Проблемы теории и практики управления. — 1994.— № 5.
34. Научная организация труда, производства и управления. Сборник документов и материалов 1918–1930 гг. – М., 1969. С. 420, С. 630.
35. Организация работы с документами. – М.: Инфра, 1998.
36. Организация работы с документами: Учеб. /В.А. Кудряев, И.К. Корнеев, Г.Н. Ксандопуло и др. – Гос. Акад. упр. им. Ор¬джоникидзе. – М.: Инфра-М, 1998. С. 124 – 129.
37. Организация работы с документами: Учебник/ Под ред. проф. В.А.Кудряева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2002.
38. Развитие понятия «документ» // Делопроизводство. — 2000. — № 1.
39. Райхцаум А.Л.. Деятельность Оргстроя по рационализации делопроизводства в 20-30-х гг. ХХ века//Делопроизводитель – 2001 – №1.
40. Райцхаум А.Л.. У истоков организации секретарского дела в нашей стране//Секретарское дело. – 2001 – №1.
41. Расторгуев С. П. Информационная война / С. П. Расторгуев. 2-е изд., стер. М., 1999. 415 с.
42. Санкина Л.В. Совершенствование документов методами стандартизации и унификации//Секретарское дело – 2003 – №4.
43. Сборник должностных инструкций / Сост. Татарников. – М.: ИНФРА–М, 2006.
44. Сокова А.Н. Альбом унифицированных форм кадровых документов: рекомендации по составлению и использованию // Справочник кадровика. – 2001. – № 4.
45. Сотников А.Е. Развитие делопроизводства. – М.: Издательство «СПАРК», 1993. С. 206 – 210, С. 317 – 319, С. 330 – 336.
46. Сотов П. В. Делопроизводство : образцы док., инструкции, ГОСТы / П. В. Сотов. М.: Проспект, 2001.
47. Специальные системы документирования: Учебник. — М.: Экономика, 1989.
48. Спивак В. А. Делопроизводство. Секретарское дело. Кадровая служба. Краткий курс – М.: ИНФРА–М, 2006. С. 245.
49. Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. – М.: Юринформ центр, 1995. С. 204 – 208.
50. Удальцова Е.Н. Документирование управленческой деятельности. – Екатеринбург. УрАГС, 2000. С. 198 – 200, С. 340 – 345.
51. Учебник гражданского процесса. – М.: Издательство “СПАРК”, 1996. С. 167.
52. Учебник уголовного процесса. – М.: Юристъ, 1995. С. 124 – 125.
53. Янковая В.Ф. Нормативное обеспечение делопроизводства в учреждении, организации, на предприятии// Делопроизводитель – 2001 – №1. С. 12.

3. Справочные и информационные издания

54. Информационные и телекоммуникационные центры : справочник / под общ. ред.: Ю.М. Арского, В.П. Нечипоренко. 5-е изд., испр. и доп. М. : ВИНИТИ, 2002.
55. Культура устной и письменной речи делового человека : Справочник. Практикум: для самообразования / рук. авт. коллектива И.М. Рожкова. 6-е изд. М.: Флинта, 2001.
56. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. – М.: Рус. яз., 1989. С. 348 – 350.
57. Подготовка и оформление документов для органов власти Российской Федерации: справочник руководителя, референта, секретаря / сост. Д. Ю. Бирюков. М.: НЦ ЭНАС, 2000.
58. Справочник по деловой переписке / исполн.: Чуковенков А. Ю. (отв. рук.) [и др.]. М.: Межрегионсервис, 1996.
59. Философский словарь / Под ред. И.Т. Флорова. – М.: Республика, 2001. С. 567.

3. Адреса Интернет- ресурсов

60. Thesaurus – многоязычный словарь. [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.poliglos.info