ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………… 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ЭВОЛЮЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В МИРЕ…………..
8
1.1. Понятие, цели и задачи института омбудсмена……………………… 8
1.2. Эволюция зарубежного и международного опыта института омбудсмена……………………………………………………………….……
11
1.3. Формирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации………………………………………………………..
22
1.4. Модели правового регулирования института омбудсмена в современном мире……………………………………………………………..
27

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОМБУДСМЕНОВ: РОССИЙСКИЙ, ЗАРУБЕЖНЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ………………………

33
2.1. Законодательная основа деятельности омбудсмена…………………. 33
2.2. Назначение на должность и освобождение от должности………….. 40
2.3. Основные направления деятельности омбудсмена………………….. 45

ГЛАВА 3. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………….
60
3.1. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах………………………………………………………….
60
3.2. Институт Уполномоченного по правам человека в Новгородской области…………………………………………………………………………
69

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………….. 91

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 95

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность. В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека.
Одним из мощных препятствий, затрудняющих демократическое развитие страны, является многовековой раскол между властью и обществом. В изменении взаимоотношений государства и человека заключается одна из задач современной политической реформы в России. Поэтому так важно создание и развитие социальных и правовых институтов, демократических механизмов контроля над деятельностью исполнительной власти, функционирование которых способствовало бы соединению различных общественных групп между собой, усилению конструктивного взаимодействия государства и общества.
Одним из таких институтов, имеющих двухвековую историю функционирования в зарубежных государствах, является институт Уполномоченного по правам человека (универсальное название – «омбудсмен»).
Новизна исследования определяется непосредственно выбором темы и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики. В этой связи теоретическое исследование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, изучение его нормативно-правового содержания с целью повышения эффективности его функционирования, необходимость научно-практических рекомендаций по его совершенствованию приобретает повышенную актуальность и обуславливает практическую значимость дипломной работы.
Введение и закрепление института омбудсмана приобретает все большую актуальность и значимость, ибо его содержание и деятельность ставят на новый уровень отношения между государством и гражданином, приспосабливают национальное законодательство к международным требованиям. Являясь независимым посредником между гражданином и органами государственной власти, занимаясь рассмотрением жалоб и обращений, омбудсмен принимает в рамках своей компетенции меры по восстановлению нарушенных прав, способствует укреплению авторитета государственной власти.
Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института Уполномоченного по правам человека (далее, для краткости — Уполномоченный), оптимизация деятельности Уполномоченного является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека.
Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена — согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это — орган государства, а с другой — это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия.
Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от попрания государственными чиновниками, нужно осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность Уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и возможностей, от действительной способности грамотно пользоваться этими правами.
Вместе с тем, положение с правами и свободами человека в Российской Федерации в настоящий момент вызывает глубокую озабоченность. «Права и свободы человека и гражданина все еще не стали в Российской Федерации реальной ценностью… в стране продолжается нарушение экономических, социальных, культурных, гражданских, политических и экологических прав. Безнаказанность такого рода нарушений не способствует формированию правовой культуры общества, подрывает веру в устойчивость демократических институтов государства».
Объектом исследования является современное законодательство, регулирующее основы функционирования Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и за рубежом.
Предметом исследования являются правоотношения в области защиты прав и свобод человека, теоретические и практические правовые основы деятельности института омбудсмена (мировой опыт).
Целью дипломной работы является исследование правового статуса Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Российской Федерации, за рубежом и международном праве как основополагающего конституционного инструмента государственно-правовой охраны и защиты прав и свобод личности в ее отношениях с государством.
Цель исследования предполагает решение ряда задач:
— рассмотреть условия становления и развития института омбудсмена в зарубежных странах и международных сообществах;
— выявить особенности становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
— исследовать конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: порядок назначения и освобождения от должности; полномочия; принципы создания и функционирования аппарата Уполномоченного по правам человека;
— установить формы и методы деятельности Уполномоченного по правам человека по защите субъективных прав;
— исследовать принципы правового регулирования деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Источниковедческую основу исследования составили: Декларация прав человека и гражданина в Российской Федерации 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституции некоторых зарубежных государств; международно-правовые документы: Всеобщая Декларация прав человека, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», отраслевое и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов. В подготовке дипломного исследования использовались официальные документы и материалы, освещающие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата.
Теоретическая основа. Исследованиями проблемы института Омбудсмана занимались такие ученые, как В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова, Т.А. Васильева, Е.А. Лукашева, Г.А. Мурашин, Н.Ю.Хаманева, С.А. Глотов, М. Башимов, А.Ю.Сунгуров и другие. Вопросы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти исследовались многими учеными зарубежных государств, такими как А.Ангелов, Л.Бар, Е.Баяки, А.Хиль-Роблес, Е.Лентовска и другие.
Методологическую основу исследования составили научные методы изучения социальных явлений в их историческом развитии и взаимосвязи, взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, а именно: нормативно-логический, историко-юридический, социологический и феноменологический, а также метод сравнительного правоведения.
Практическая и теоретическая значимость. Исследование института Уполномоченного по правам человека необходимо для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В процессе работы выявлены основные тенденции, характеризующие роль омбудсменов в различных государствах, их сотрудничество с международными омбудсменами и содействие в области защиты прав человека, проанализированы процедуры избрания омбудсменов, полномочия и ответственность омбудсменов в государствах с разными правовыми системами. Кроме того, исследована деятельность российского Уполномоченного по правам человека в контексте приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами и их обеспечение при рассмотрении индивидуальных жалоб.
Изучение теории и анализ мирового опыта института омбудсмена позволит избежать многих ошибок при формировании в России государственного правозащитного органа, будет способствовать совершенствованию его организации и деятельности.
Структура дипломной работы определена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка использованных источников и литературы. Первая глава посвящена становлению и развитию института омбудсмена в мире. Во второй главе рассматриваются вопросы законодательного регулирования деятельности омбудсмена. Третья глава посвящена возникновению и развитию института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, в частности в Новгородской области.
Общий объем работы составляет 101 страниц.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ЭВОЛЮЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В МИРЕ

1.1. Понятие, цели и задачи института омбудсмена

Согласно определению международной ассоциации юристов народный защитник — «омбудсмен» — это «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью; получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады».
С точки зрения гражданина, Уполномоченный представляет собой, прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворения административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата. Как совершенно справедливо отмечает А.С. Ландо, основные назначения института Уполномоченного по правам человека – «быть объединяющим звеном между гражданским обществом и государственной властью».
Главная задача деятельности омбудсмена — охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иным формами контроля и надзора.
Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него — методы убеждения, критику, гласность. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.
Омбудсмен — это не суд, у него нет полномочий в приказном порядке, требовать исполнения решений. Может показаться странным, но следует помнить, что омбудсмен не выносит обязательных постановлений, как, например, судья, выносящий решение по конкретному делу. Скорее, омбудсмен дает свое заключение по результатам расследования сущности конкретного дела.
Гражданин должен видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.
В отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод омбудсмен может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Уполномоченный по правам человека, безусловно, должен исходить из презумпции добросовестности, благонамеренности и рациональности государства в важнейшем деле обеспечения прав и свобод человека.
Правовой институт омбудсмена принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, поскольку он решает конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества, омбудсмен восстанавливает баланс «сил» государства и общества в области защиты прав и свобод. Его посредническая миссия находит отражение в титулах, присваиваемых омбудсмену в различных странах. Народный защитник, Публичный защитник, Посредник. Он оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества.
Институт омбудсмена – Уполномоченного по правам человека – призван способствовать установлению в обществе такой системы ценностей, когда права личности, права человека оказываются приоритетными при решении всего комплекса социальных проблем.
Как уже отмечалось, омбудсмен не является конкурирующим органом по отношению к перечисленным выше структурам. Он — самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи в его деятельности можно выделить четыре основные функции , которые в своей совокупности демонстрируют специфику этого института:
Первая функция связана с выяснением всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина.
Вторая функция, корректирующая, состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости.
Третья функция связана с инициированием реформ.
Последняя, четвертая — информационно-воспитательная, вытекает из специфических методов деятельности омбудсмена: невластный характер применяемых им средств, информирование общественности о своей работе, использование не только правовых норм, но и правовых принципов с ориентацией на моральные нормы и соображения справедливости.
Организация и способы функционирования института омбудсмена в мире различны, но цель, которую преследует общество и государство, учреждая омбудсменовскую службу, в своих общих элементах едина для всех стран — укрепление правозащитного механизма, создание дополнительной гарантии против административного произвола.
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений».
Таким образом, главная цель института Уполномоченного- это защищать человека, руководствуясь теми принципами, которые ориентированы на приоритет прав человека.

1.2. Эволюция зарубежного и международного опыта института омбудсмена

В правовых государствах, начиная с античных времен, учреждался защитник гражданских прав — народный трибун в Древнем Риме был наделен полномочиями наложить «вето» на любой закон, противоречащий правам квиритов (полноправных граждан). Современные государства учреждают правовой институт обозначаемый словом «омбудсмен». Он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль над деятельностью аппарата управления, эффективно защищает права граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью и управляемыми.
Сегодня институт омбудсмена по справедливости считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля. Причины, которые привели к его созданию уходят корнями в глубокое прошлое. Существует версия о немецком происхождении, где его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсменом называлось лицо, которое избиралось для сбора, от имени пострадавшей стороны, денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство, в пользу семьи жертвы. Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсмены были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей.
Сам термин «омбудсмен» появился в Швеции еще в XIII веке. Понятие «омбудсмен» происходит от слова «umbud», что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет, либо лицо, которое было переводчиком или представителем других лиц. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово «омбудсмен» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо».
Как пишут исследователи , первой вехой в развитии института омбудсмена является фигура Главного сенешаля («drotsen»), возникшая в Швеции в ХVI в., основная задача которого определена в Конституции 1960г., как надзор за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве от имени верховной власти короля. В 1719г. Он получил звание Justitie-Kansler (канцлера юстиции) и широкие полномочия для вмешательства в дела королевской администрации правосудия. После смерти Карла ХII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он перед Рикстагом. Окончательное освобождение Швеции от абсолютизма ознаменовалось принятием Рикстагом в 1809г. новой Конституции, в соответствии с которой « была введена должность омбудсмана юстиции для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти». По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением “омбудсмена” стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных. Должность омбудсмена до того времени не имела мировых аналогов. С самого начала омбудсмен был наделен функциями защиты прав граждан от произвола администрации.
Начиная с 1919г., подобные органы постепенно учреждались в других странах и вошли в систему правового контроля. Создание этого органа тесно связано с реализацией на практике теории разделения властей, а также с тем, что современное развитие общества, расширение государственной и административной деятельности ведут к возникновению противоречий между интересами государственно-административных органов и граждан.
Как отмечает В.В. Бойцова , этой тенденции способствует и постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое количество правовых норм и предписаний, информационный дефицит парламента в отношении деятельности исполнительной власти, перегруженность судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что часто приводит к недовольству граждан и вызывает их недоверие к государству. Таким образом, распространение института омбудсмена и включение его в конституционно- политическую систему ряда стран объясняется, прежде всего, постоянно растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, а также ростом административного аппарата.
Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия, где до 1919г. существовал канцлер юстиции, который назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации. Это было связано с приобретением Финляндией независимости, принятием новой Конституции и общей реорганизацией власти. Дело в том, что в Финляндии практически отсутствовал контроль общих судов за администрацией, а общество испытывало потребность в таком контроле. В принятой 17 июля 1919 года Конституции, подтверждалось создание омбудсмана юстиции, укрепившего свои позиции и действующего параллельно с канцлером юстиции и независимо от него. В 1933г. позиции омбудсмена упрочились и в правовом контексте страны.
В 1952г. идея омбудсмена была реализована решением парламента Норвегии от 21 апреля 1952г. Причем, если вначале омбудсмен осуществлял контроль только за вооруженными силами, то в 1962г. соответствующий орган был создан для контроля над деятельностью гражданской администрации.
Затем этот институт был создан в Дании в 1953 году в ходе конституционной реформы. Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.
Именно на основе датской модели в 1962г. такой институт был учрежден в Новой Зеландии. Его учреждению способствовало участие новозеландского министра юстиции в конференции ООН на Цейлоне в 1959г., на которой было предложено распространение института омбудсмена в мире.
Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, Законом 1973г. ввела должность посредника (медиатора) – омбудсмена. Введение этой должности, следует приписать двум факторам: административной реформе и парламентским выборам в 1973г. После них президент Ж. Помпиду открыто объявил о необходимости института посредничества между управляемыми и управляющими. Таким образом, повышается и роль парламентариев, как символа парламентского контроля над управленческой деятельностью, которая выходит за рамки сферы деятельности правительства. Медиатор во Франции отнесен к категории административных органов, и такая его квалификация подтверждена Государственным советом.
В США кризис системы управления, оказавшейся не в состоянии обеспечить право граждан на должное управление, стимулировал дискуссии, посвященные омбудсману. Активное участие в законопроектной работе на штатном и федеральном уровнях принимали частные исследовательские институты, губернаторы и парламентарии. Служба омбудсмана штата Нью-Йорк создавалась для того, чтобы «помогать гражданам в их жалобах и расследованиях, управлять бюрократией, направлять граждан в соответствующие инстанции и выступать в качестве общего источника информации». Омбудсманы штата Гавайи уполномочены «улучшить ответственное управление путем обеспечения бесплатной альтернативы традиционным методам разрешения индивидуальных жалоб на административные решения». Помимо омбудсменов штатов, назначаются городские омбудсмены. Подобная инициатива исходила от школы права Университета Буффало (именно в этом городе была впервые использована эта идея). Опыт оказался успешным и был использован в других городах. Кроме того, стали создаваться и региональные омбудсмены для округов.
«Служба омбудсмана, прочно утвердившаяся в Западной Европе, получает признание в странах Восточной Европы. Польша-первая страна из числа стран Восточной и Центральной Европы, где введен пост Уполномоченного по гражданским правам. Уполномоченный начал свою деятельность 1 января 1988 года». Многолетние дискуссии по поводу создания омбудсмена в Польше стали сами по себе фактором формирования новой политико-правовой культуры. «Институт омбудсмана в Польше был создан по классическому образцу, то есть по образцу скандинавских стран. Это было связано с тем, что идею создания такого поста выдвигали ученые, знакомые с прообразами этого института». Создание этого органа было предопределено сложностью политической ситуации, возникшей в стране, обострением противоречий между гражданами и аппаратом управления. Одновременно в глазах мировой общественности, перед лицом развернутой в средствах массовой информации западных стран компании о «нарушении прав человека в Польше», введение нового института было призвано стать очередным подтверждением ширящегося процесса демократизации жизни в стране, обеспечения прав граждан не на словах, а на деле.
По мере распространения и становления института омбудсмена, активно велись международные дебаты по этому поводу. Мировая практика доказывает, что даже в странах с развитыми системами контроля ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты.
Как отмечает Хиль-Роблес А., «особый интерес, с точки зрения опыта для России, представляют страны, где институт омбудсмана создавался в условиях демонтажа диктатуры. Первой такой страной стала Португалия, где был ликвидирован диктаторский режим Салазара. В 1975 г. создается институт омбудсмана – Проведора (поручителя юстиции). Он стал одним из элементов системы защиты молодой демократии». Статья 23 Конституции страны дает возможность каждому гражданину обращаться к этому лицу в случае сомнений в отношении правильности решений административных органов.
За время своего существования проведор стал символом возврата Португалии к буржуазной демократии. Аналогичная ситуация сложилась в Испании, где Закон 1981г. вводит новый институт в конституционно-политическую систему Испании, используя при этом смесь португальского и французского образцов. Это было одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений на этапе перехода от режима Франко к демократии. Причем, испанцами была избрана «сильная» модель института омбудсмена, приближенная к классическому шведскому образцу с некоторыми дополнительными полномочиями. В Испании и Португалии институт омбудсмена был создан в ходе демократической реформы, и законодатель сделал акцент на деятельности омбудсменов по обеспечению прав и свобод граждан.
В начале 1982г. вступил в должность нидерландский омбудсмен, несмотря на то, что в этой стране уже существовали комитеты по рассмотрению жалоб в нижней и верхней палатах парламента. Решение о введении этого института в центральные органы власти было основано на том, что гражданам должна быть предоставлена возможность обращаться со своими жалобами к индивидуальному органу власти. Вероятно, социально-психологический элемент перевесил все аргументы существования административного правосудия.
«Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач в отношении государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола, то есть возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречий интересов между государственно-административными органами и гражданами».
На сегодняшний день, институт национальных омбудсменов является неотъемлемым элементом правовой системы в странах Европейского Сообщества, а также в Австралии, Новой Зеландии, Израиле.
После принятия Устава ООН и создания Организации Объединенных Наций, создаются различные международные органы, в компетенцию которых входит, в частности, наблюдение за претворением в жизнь общепризнанных принципов и норм в области прав человека, соблюдение международных договоренностей.
В данном контексте значительная роль отводится омбудсменам (комиссарам). Институт омбудсмена в международном праве является сравнительно новым. Создание и деятельность международных и региональных омбудсменов (комиссаров) пришлось на 1990-е гг. (Верховный Комиссар ООН по правам человека, Комиссар Совета Европы по правам человека, Омбудсмен Европейского Союза). С тех пор их роль и функции в межгосударственных отношениях существенно возросли.
Идея учреждения Верховного комиссара ООН по правам человека зрела давно. В 1947 г. французский ученый Рене Кассен, внесший значительный вклад в разработку Всеобщей декларации прав человека и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, выступил с предложением учредить пост Генерального атторнея (Attorney General), ответственного за защиту прав человека. 48-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН в 1993 г. после продолжительных дискуссий и обсуждения различных предложений приняла Резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного Комиссара ООН по правам человека, в которой говорится, что Верховный Комиссар ООН по правам человека должен быть «личностью, характеризующейся высокими моральными устоями и честностью и обладающей опытом, в том числе в области прав человека, и общими знаниями и пониманием разных культур, что необходимо для беспристрастного, объективного, неизбирательного и эффективного выполнения обязанностей Верховного комиссара.
Предложение об учреждении института Европейского Омбудсмена было внесено Комиссией Европейского Парламента в марте 1991г. Идея подобного органа возникла еще в 1970-е гг., когда группа европейских консерваторов разработала документ о его создании.
В январе 1975 г. член Британского парламента Лорд О’Хаган предложил Комиссии Европейского Союза (далее — ЕС) создать должность омбудсмена для Европейского Сообщества, схожего с Парламентским Комиссаром для администрации в Великобритании.
В октябре 1990 г. правительство Дании в своем Меморандуме подчеркнуло важность создания института омбудсмена, который был бы подотчетен Европейскому Парламенту и своим существованием способствовал бы закреплению демократии и европейскому сотрудничеству. Далее обсуждались различные предложения. И лишь Маастрихтский Договор о Европейском Союзе 7 февраля 1992 г. в ст. 138(е) предусмотрел создание Европейского Омбудсмена, основное назначение которого — контроль над деятельностью административных служб Сообществ и Союза и расследование жалоб, поступивших в этой связи от граждан ЕС либо иных лиц, находящихся под юрисдикцией стран ЕС.
Омбудсмен назначается после каждых выборов в Европейский Парламент сроком на пять лет, то есть срок полномочий Омбудсмена соответствует сроку полномочий Парламента. Резиденция Омбудсмена находится там же, где расположен Парламент, в Страсбурге. Ему помогает секретариат, директора которого назначает Омбудсмен.
Омбудсмен работает полностью независимо и беспристрастно. Он не просит и не принимает указаний и инструкций ни от каких правительств или организации. Кроме того, в течение всего срока полномочий Омбудсмен не имеет права заниматься никакой другой профессиональной деятельностью, вне зависимости от того, оплачивается такая деятельность или нет.
Парламентская Ассамблея Совета Европы на своем заседании 21 сентября 1999 г. избрала первого Комиссара по правам человека — Альваро Хиль-Роблес (Испания) сроком на 6 лет без прав переизбрания. Комиссар занимает несудебный пост и не подменяет собой другие институты Совета Европы по правам человека, в том числе и Европейский Суд по правам человека .
Говоря о сотрудничестве между Европейским омбудсменом и национальными омбудсменами, следует отметить, что в пятнадцати государствах — членах ЕС, данный институт был создан на национальном, региональном или муниципальном уровнях.
Аналогом омбудсмена в России является Уполномоченный по правам человека, введение должности которого предусмотрено Конституцией. Его статус регламентируется Федеральным конституционным законом “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.
Несмотря на местные объективные различия в формировании и функционировании института омбудсмена, созданный по образцу скандинавской модели, он получил название классического, т.е. относящегося к сфере публично-правового регулирования.
Стоит отметить также, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов. Также могут вводиться должности «специализированных» омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).
Особый вопрос – институт омбудсмена в федеративном государстве. В одних странах он существует на федеральном уровне, в других – только на уровне субъектов федерации.
Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации, и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмена.
Что же объединяет этот институт и можно ли говорить о единой концепции омбудсмена? Омбудсмен не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Его деятельность более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан. Отличие его от других правоохранительных органов в том, что он занимается именно правами граждан, а не их делами.
Вместе с тем в различных странах эти институты отличаются не только по названию. Сфера контроля, осуществляемого этими органами, также неодинакова. Имеются отличия в структуре и объеме полномочий, процедуре назначения на этот пост, пределах ответственности и т. д. Это естественно, так как каждая страна, создающая этот институт, стремиться вписать его в уже действующую правовую систему. Поэтому при наличии общих черт эти органы имеют и специфические особенности, обусловленные и национальными традициями, и действующей системой органов контроля и надзора, распределением компетенции между ними и т. д.
Правовой статус классической должности омбудсмена, как ее понимает правовая теория, вводится положением Конституции страны или специальными актами парламента.
В настоящее время существует около 100 омбудсменов в различных странах мира. В одних государствах это должностное лицо называется омбудсмен, в других — посредник (медиатор), в-третьих — парламентский уполномоченный, в-четвертых — уполномоченный по правам человека и т.д. Этот список терминов можно было бы продолжить. Многозначность наименований связана и определяется, прежде всего, исторически различной средой, неодинаковой правовой культурой, различными историческими и философскими подходами и влиянием конституционно-политических систем.
Институт омбудсмена в международном праве является сравнительно новым. Создание и деятельность международных и региональных омбудсменов (комиссаров) пришлось на 1990-е гг. (Верховный Комиссар ООН по правам человека, Комиссар Совета Европы по правам человека, Омбудсмен Европейского Союза). С тех пор их роль и функции в межгосударственных отношениях существенно возросли.

1.3. Формирование института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В современный период развития российского общества, когда защита прав и свобод человека и гражданина признается приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти, приобретает все большее значение деятельность института Уполномоченного по правам человека.
Конституция Российской Федерации определила Россию как демократическое правовое государство, в котором: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». К сожалению, следует признать, что не все нормы Конституции в настоящее время по разным причинам претворяются в жизнь. В общественном сознании цивилизованные представления о правах человека отсутствуют. Права все еще представляются в виде льгот, привилегий, преимуществ, предоставляемых государством. Происходящие в России процессы становления новой российской государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, которые будут направлены на реальное обеспечение граждан, установление деловых отношений граждан с органами власти и администрацией.
Исторически институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не мог не возникнуть, так как к моменту принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г., обозначившей в государстве указанную должность (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), около 100 государств уже имели огромный опыт государственной внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина, способствующий эффективному взаимодействию государства и гражданского общества в сфере правозащитной деятельности.
Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для России. Он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны. Само учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором задача защиты прав человека осознается и формулируется как задача государства.
Несколько лет тому назад правовой институт омбудсмена был мало известен ученым нашей страны и изучался главным образом узким кругом специалистов в области зарубежного права. Первые статьи об институте омбудсмана в зарубежных странах появились в 70-е годы в трудах Г.Л.Мурашина, Ю.С.Шемшученко, И.А.Мелик-Дадаева и других. Тем не менее, отдельные предложения об учреждении омбудсмена в России стали высказываться в конце 80-х — начале 90-х годов. Н. Ю. Хаманева, например, рассматривала в 1990 г. идею омбудсмена как интересную, требующую разработки и обсуждения. Заинтересованность в разработке вариантов омбудсмена для России высказали в 1991 г. И. А. Ладях, О. В. Воробьев, Н. С. Колесов. Н. Ю. Хаманева неоднократно в 1991 и 1992 гг. ставила вопрос об обсуждении возможности создания омбудсменовского института в нашей стране, предлагая использовать парламентские механизмы контроля над соблюдением прав граждан. В.В.Бойцовой и Л.В.Бойцовой в 1992г. в Комитет по правам человека Верховного Совета РСФСР был представлен проект закона о Парламентском Уполномоченном по правам человека и гражданина.
Правовая основа института омбудсмена в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, которая провозгласила: «Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, как и народный депутат РСФСР». Декларация не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления.
Согласно Декларации, Парламентский Уполномоченный по правам человека назначался Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, был подотчетен ему. Целью деятельности Парламентского Уполномоченного являлось осуществление контроля над соблюдением прав и свобод человека и гражданина РФ, а порядок осуществления функций устанавливался специальным законом.
Россия, провозгласившая себя правовым государством, стремится следовать опыту развитых демократий. В первоначальных вариантах проектов Конституции, российский омбудсмен именовался Государственным комиссаром Верховного Совета Российской Федерации, в последующих — Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.
Конституцией РФ 1993г. в ст.103 предусмотрено, что к ведению Государственной Думы относятся «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом» . Как отмечает В.В. Бойцова, «возведение этого института в ранг Конституционного, означает признание обществом и государством настоятельной потребности в дополнение существующего в России механизма, право обеспечения независимым, деполитизированным органом, единственной и основной задачей которого является обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических извращений и правонарушений». Однако принятие соответствующего закона все время откладывалось. До утверждения данного правового акта институт уполномоченного действовал на основании президентского указа «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» , подписанного Борисом Ельциным в августе 1994г. Этим документом было установлено, что «до принятия соответствующего федерального закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ». В этом качестве первым омбудсменом в России стал Сергей Ковалев. В марте 1995года С.А.Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного Государственной Думой, не согласившейся с его самостоятельной позицией в оценке ситуации с правами человека во время первой войны в Чечне.
Долгожданный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был подписан лишь 26 февраля 1997года и вступил в силу 4 марта 1997года. Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности. Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека призван осуществлять на территории России контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законодательными и другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными и утвержденными Российской Федерацией.
Согласно Федеральному закону, главная задача Уполномоченного – способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Законом определено, что в срок не позднее 30 дней со дня его вступления в силу, Государственная Дума должна назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Вопрос о назначении Уполномоченного рассматривался дважды, и только в мае 1998г. Государственная Дума смогла назначить на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О.Миронова, депутата Государственной Думы, представителя фракции КПРФ, доктора юридических наук, профессора.
13 февраля 2004 года в связи с истечением срока деятельности О.О.Миронова на должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации назначила на эту должность В.П.Лукина. Кандидатура В.П.Лукина была предложена Президентом В.В.Путиным и поддержана 335 депутатами. После назначения, Лукин принес присягу на конституции России и поклялся защищать права человека и гражданина, исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией России, российским законодательством.
С учетом федеративного устройства нашего государства должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. Более чем в сорока субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.
Особая потребность в институте Уполномоченного по правам человека в России диктуется тем, что существующие государственные структуры не могут справиться с насущными общественными проблемами, обеспечить их эффективное, взвешенное и ответственное решение, которое удовлетворяло бы большую часть общества и гарантировало защиту прав и свобод граждан нашей страны.

1.4. Модели правового регулирования института омбудсмена в современном мире

Омбудсмен получил законодательное и общественное признание в странах с разнообразными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англо-саксонского и континентального права). В настоящее время существует более 100 омбудсменов в различных странах мира.
Сама должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах — Парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри-Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто Парламентский уполномоченный (омбудсмен)- англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин «уполномоченный» без прилагательного «парламентский»: Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины: Посредник, Медиатор (Франция), Проведор (поручитель) юстиции (Португалия), Адвокат народа (Румыния). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия).
Следует отметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т. д. Эти три модели следующие :
1.Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского Медиатора отнести к омбудсмену.
2.Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
3.Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и должностных лиц администрации (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).
В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно к парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен – дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью.
По мнению Н.Цымбаловой, парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.
Для понимания смысла института важно отметить то, что этот институт учреждается в качестве дополнительного, а не альтернативного средства правовой защиты в системе иных механизмов правозащитной деятельности.
В национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах. Как правило, они относятся к профессиональным или личным качествам, возрасту лица. Обычно, закон устанавливает невозможность совмещения поста омбудсмена с другими публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.
Предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмена и столь широкого его распространения во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля над деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон.
Несмотря на существующие различия между омбудсменами разных стран, многие исследователи выделяют общие черты данного института. Н.Ю.Хаманева так формулирует общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института :
— институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества;
— главная задача деятельности омбудсмена — охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующего наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора;
— должность омбудсмана относится к высшим должностям государства;
— важнейшая черта института омбудсмена — его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним;
— в основную функцию омбудсмена входит контроль над деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмана либо по жалобам граждан;
— в ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц, и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий;
— институт омбудсмена обладает редким качеством – с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий страны, а с другой – не изменять своим основным свойствам и содержанию;
— контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, — методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение;
— основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.
Сферу компетенции национальных омбудсменов можно охарактеризовать «как и достаточно широкую, и неодинаковую. Здесь выступают специфические особенности, обусловленные национальными традициями, действующей системой контроля, надзора и т. д. Наделение правозащитного института широкой или узкой компетенцией показывает сложившийся к моменту принятия закона компромисс мнений различных органов государственной власти».
Одной из главных особенностей института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) является практически полное отсутствие у него каких-либо карательных, силовых функций. Можно сказать также, что этот властный институт является в чистом виде «властью авторитета», так как он лишен каких-либо признаков «власти силы».
Второй важной особенностью обсуждаемого института является его самостоятельность. Как Уполномоченный по правам человека в РФ, так и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации после своего назначения (избрания) действуют, подчиняясь только закону. Они не встроены ни в какую из существующих ветвей власти или ведомств. Среди них самих также нет никакой властной иерархии – как федеральный, так и региональные уполномоченные действуют самостоятельно, что не мешает им, конечно, сотрудничать между собой для решения общих задач.
Вместе с тем, надо помнить, что каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. И, исходя из этих условий, организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны. Это связано со спецификой отдельных стран при применении к собственным, иной раз совершенно оригинальным правовым и административным системам, классической модели шведского омбудсмена, что влечет за собой многообразие форм данного института. Это и естественно, т.к. каждая страна, создающая этот орган, стремится вписать его в уже действующую правовую систему. Вот почему при наличии общих черт эти органы имеют специфические особенности, обусловленные и национальными традициями, и действующей системой органов контроля и надзора, распределением компетенции между ними и т.д.
Таким образом, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОМБУДСМЕНОВ: РОССИЙСКИЙ, ЗАРУБЕЖНЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ

2.1. Законодательная основа деятельности омбудсмена

Функции национального (государственного) правозащитного института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в разных государствах неодинаковы. Своего рода «классическая» модель института омбудсмена, изначально возникшая в скандинавских странах, в качестве главной функции предполагает контроль над деятельностью государственной администрации и, соответственно, защиту граждан от административного произвола. В рамках такой модели институт омбудсмена призван облегчить доступ граждан к власти, в том числе сократить сроки и упростить процедуру рассмотрения жалоб. Достаточность подобной модели обусловлена наличием проработанной и устоявшейся нормативно-правовой базы, эффективной судебной системы, неподкупного и высоко ответственного государственного аппарата, зрелого гражданского общества.
Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», основная задача уполномоченного — это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере.
Международные стандарты, закрепляющие правовые гарантии деятельности омбудсмена, представляют собой наиболее общую универсальную систему, которой стараются придерживаться законодатели всех государств при разработке специального закона, регулирующего деятельность омбудсмена. С целью установления гарантий независимой деятельности омбудсмена законодателями многих стран выделены независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности омбудсманы руководствуются только действующим законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует во многих странах. Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент. Многие омбудсмены СНГ и Балтии независимы в своей деятельности и неприкосновенны.
При выполнении своих функций, Уполномоченный должен руководствоваться Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», законодательством Российской Федерации, а кроме этого в своей деятельности он должен опираться на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.
Специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, что для защиты прав и свобод человека он также руководствуется справедливостью и голосом совести даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены. К сожалению, Уполномоченный по правам человека не наделен правом законодательной инициативы, вследствие чего многие его рекомендации, касающиеся изменения существующих законов или принятия новых, остаются без внимания.
Введение в России подобного института, как дополнительного средства защиты гражданских прав, не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Согласно ст.3 Федерального конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод».
Именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан тем демократичнее общество. В.В.Лукин, в своем докладе за 2006 год , подчеркнул, что «эффективность государственного правозащитного института в России едва ли не целиком зависит от готовности государства и всего общества взаимодействовать с Уполномоченным, прислушиваться к его рекомендациям, принимая или аргументированно отклоняя их».
В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.
Согласно закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в условиях чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части Уполномоченный не прекращает и не приостанавливает свою деятельность, и его компетенция не имеет каких-либо ограничений. «Введение чрезвычайного или военного положения не препятствует переизбранию омбудсмана, если возникла соответствующая необходимость. В момент государственного кризиса права и свободы человека и гражданина могут подвергаться наибольшему воздействию и требуют повышенных мер контроля и защиты. Избрание нового омбудсмана при подобных обстоятельствах вряд ли будет способствовать началу эффективной деятельности и стабилизации обстановки в государстве. В связи с этим было бы целесообразно предусматривать возможность продления полномочий действующего омбудсмана на период чрезвычайного или военного положения».
Полномочия российского омбудсмена не могут быть прекращены либо ограничены в случае истечения полномочий Парламента или его роспуска (самороспуска).
Невозможность обжалования в других органах отказа заявителю о рассмотрении его жалобы, является своеобразной гарантией деятельности Уполномоченного в Российской Федерации. Такую гарантию можно считать одной из основных в деятельности Уполномоченного, поскольку благодаря ей усиливается авторитетность принимаемого Уполномоченным решения.
Для облегчения доступа к Уполномоченному в Российской Федерации жалоба, поданная гражданином, не облагается государственной пошлиной.
Для осуществления содействия в деятельности омбудсмена могут создаваться также специальные вспомогательные органы, такие как Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека.
Своеобразными показателями независимости омбудсмана является порядок финансирования его деятельности и возможность иметь собственную печать с изображением государственного герба. Как правило, финансирование деятельности омбудсмена осуществляется за счет государственного бюджета, что предусматривается отдельной строкой в законе. Несмотря на достаточную демократичность, российским Законом предусмотрена и обязательная финансовая отчетность. Как отмечает Н.В.Кузьминых, «единственным показателем целевого использования выделенных бюджетных средств может являться ежегодный доклад омбудсмана, а проверке целесообразно подвергать лишь представленные в нем факты эффективной деятельности».
Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств .
Обычно омбудсман имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. В одних случаях этот ряд может быть расширен, и включать судей, полицию и армию, в то время как в других странах одна или более из указанных сфер специально исключается.
Н. Цымбалова разделяет омбудсменов по критерию объема компетенции на несколько групп . К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, как отмечает Н.Ю. Хаманева, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции . Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.).
Следующей правовой гарантией, без закрепления которой не может эффективно осуществляться деятельность омбудсмена, является обязанность органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц оказывать содействие омбудсмену. При осуществлении своей деятельности омбудсмены пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами центральных и местных органов власти, правоохранительных органов, учреждений, организаций и предприятий независимо от вида собственности, общественных объединений, воинских частей и пенитенциарных учреждений. Об этом прямо предусмотрено законодательством многих стран, в том числе п.2 ст.23 Закона об Уполномоченном в Российской Федерации .
Предоставление запрашиваемой омбудсменом информации также входит в число правовых гарантий эффективного функционирования омбудсмена и логично вытекает из предыдущей правовой гарантии. Предоставление омбудсмену информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством государства, о чем прямо предусмотрено в законах. В Российской Федерации материалы, документы, иная информация и объяснения должны быть переданы Уполномоченному по правам человека не позднее 15 дней.
Закрепленная в законах обязанность всех должностных лиц сотрудничать с омбудсменом и предоставлять информацию на практике не будет иметь результата, если законодательно не предусмотрена ответственность за подобное бездействие (действие). Административная ответственность, как правило, устанавливается за вмешательство в деятельность омбудсмена, умышленное игнорирование должностными лицами всех уровней запросов и неисполнение рекомендаций. Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях от 30.12.2001.-№195-ФЗ предусматривает наложение административного штрафа за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Для эффективной реализации деятельности омбудсменов во всех странах законодательно предусматриваются специальные вспомогательные структуры (рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации). Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение. Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного, а именно: его права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, условия прохождения ими государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством Российской Федерации о труде.
Российский омбудсман непосредственно руководит работой своего аппарата, что на практике «существенно затрудняет его правозащитную деятельность. Ежедневно приходится решать многочисленные организационно-финансовые вопросы, подписывать документы, при этом количество обращений граждан от этого не снижается. Практически необходимо, чтобы рабочим аппаратом руководил не сам омбудсман, а специальное должностное лицо, им назначаемое».
В подтверждение высокого правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, место постоянного нахождения Уполномоченного законодательно закреплено в столице государства.

2.2. Назначение на должность и освобождение от должности

В большинстве стран мира омбудсмен избирается парламентом на срок полномочий последнего. Российский Уполномоченный также назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации. В Российской Федерации Уполномоченным может быть назначен только гражданин РФ. Законом установлен также возрастной ценз — не моложе 35 лет.
В ряде стран тип профессиональной квалификации не является обязательным требованием к кандидату на должность омбудсмена, например, в Новой Зеландии. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического образования и только в 1978 г. эту должность занял юрист. Вместе с тем, шведский закон предписывает, что омбудсменом могут быть лица с юридическим образованием и достойной репутацией.
Российский закон не устанавливает в качестве квалификационного требования наличие юридического образования, однако закрепляет положение, согласно которому кандидат на эту должность должен обладать познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также иметь опыт правозащитной деятельности. Отсутствие в Законе Российской федерации требования о высшем образовании омбудсмена вызывает коллизию с п.4 ст.6 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» , где предусмотрено, что «гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь для высших и главных государственных должностей государственной службы – высшее профессиональное образование по специальности государственных должностей государственной службы…». Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является категорией «А», поскольку устанавливается Конституцией РФ (п. «д» ст.103). В силу того, что деятельность Уполномоченного требует профессионального знания российского и международного законодательства, наличие высшего юридического образования является непременным условием его принятия на главную государственную должность государственной службы категории «А».
Многие государства на законодательном уровне закрепляют одним из условий избрания на должность омбудсмана личные качества кандидатов, такие как «…имеющий высокие моральные качества», обозначенные в ст.5 Закона Украины, «…пользующиеся авторитетом в обществе» — в ст. 3 Молдовы. В Российском Законе этого не предусмотрено.
Практически во всех странах непременным условием для вновь избранного омбудсмена является внепартийность, отказ от каких бы то ни было политических установок, а также запрет на совмещение деятельности омбудсмена с любой другой государственной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, находясь на своем посту, «не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься политической и иной деятельностью, например, коммерческой». Он также не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, а должен заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, что соответствует мировой практике. Он обязан полностью прекратить деятельность, несовместимую с его постом и указанную в Законе, не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность.
Важным элементом статуса Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т.е. Уполномоченный пользуется неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления. Его нельзя подвергать личному досмотру, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. При этом личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного и того же пола с досматриваемым, и в присутствии двух понятых того же пола.
К уполномоченным лицам, которые вправе применить эту меру относятся должностные лица органов внутренних дел, гражданской авиации, таможенных учреждений и т. д.
Следует отметить, что законодатель распространяет неприкосновенность Уполномоченного на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортное средства, корреспонденцию, средства связи, принадлежащие уполномоченному документы. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу, которая на основании поступивших сведений принимает решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов, то Уполномоченный должен быть освобожден.
Аналогичные положения содержатся и в зарубежном законодательстве. Так, например, французский медиатор пользуется неприкосновенностью, поэтому не может подвергаться преследованию, розыску, задержанию. аресту или преданию суду за высказанные мнения или за совершение действий при выполнении им своих обязанностей. Указанные положения служат своего рода гарантией его независимости. Польскому Уполномоченному принадлежит иммунитет от привлечения к уголовной ответственности, ареста либо задержания, аналогичный иммунитету депутата Сейма.
Правом вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации наделены: Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе.
В мировой практике есть и другой подход к решению этого вопроса, так в Великобритании Парламентский Уполномоченный назначается Королевой по рекомендации премьер-министра. Избрание шведского омбудсмена готовится делегацией по делам парламентских омбудсменов после ее консультации с депутатами, назначенными от партийных групп в Конференцию при председателе парламента.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченного выступает перед Государственной Думой с краткой программой планируемой деятельности. Присутствующие на заседании депутаты могут задать кандидату вопросы, высказать свое мнение по предложенной кандидатуре.
Постановление о назначении на должность Уполномоченного должно быть принято не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием» . Деятельность Уполномоченного ограничена определенным сроком, в России Уполномоченный назначается сроком на пять лет. В других странах этот срок колеблется от двух до шести лет. В Австралии этот срок ограничен двумя годами, в Швеции, Великобритании, Португалии омбудсмен работает в течение четырех лет, во Франции медиатор назначается на шестилетний срок. В большинстве стран омбудсмен выбирается парламентом, например, датский омбудсмен выбирается прямыми выборами, в Португалии – избирается 2/3 Парламента. С момента принесения присяги Уполномоченный считается вступившим в должность. Мировой опыт свидетельствует, что одно и то же лицо может быть назначено на должность омбудсмена повторно. Соответствующее положение нашло отражение и в российском законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими обязанностями, оставаться на своем посту десять лет.
Российским законом предусмотрен ряд случаев освобождения Уполномоченного от должности. Во-первых, если он продолжает осуществлять деятельность, несовместимую с его статусом и тем самым нарушил требования ст.11 Закона. Во-вторых, в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Полномочия Уполномоченного может прекратить Государственная Дума, если он не способен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд). Также предусматривается возможность Уполномоченному самому подать заявление о сложении полномочий, оформление которого производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности в порядке, установленном статьями 6 – 10 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

2.3. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека (омбудсмена)

Характерной особенностью деятельности омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения, оказывая морально-правовое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмана властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:
— рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
— анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
— развитие международного сотрудничества в области прав человека;
— правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
— подготовка ежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;
— выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
— направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;
— обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
— обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
— принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
— анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
— информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
— направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.
Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих групп и так далее.
Основным актом реагирования омбудсмена является письменный акт (заключение, предложение), принимаемый омбудсменом по результатам рассмотрения дела и направляемый соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращения подобных действий в дальнейшем (иногда с направлением копии вышестоящему органу или лицу). Заключение содержит, как правило, рекомендации, касающиеся тех мер, которые необходимо предпринять для восстановления нарушенных прав и свобод.
Так, например, гражданка С. (С-1003 от 19.10.2001) обратилась к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в защиту своего сына, который, будучи уроженцем Казахстана, в 1987г. переехал на жительство в Россию, где потерял свой паспорт. Отсутствие паспорта не дает ему возможность реализовывать гражданские, социальные и экономические права. Уполномоченный по правам человека направил мотивированное заключение в Управление внутренних дел Красноярского края, по результатам которого сыну заявительницы выдали паспорт гражданина Российской Федерации.
В случаях, когда речь идет о массовом нарушении прав и свобод граждан, Уполномоченный может по собственной инициативе направить соответствующие обращения руководителям министерств и ведомств. В отношении гражданина Ю. сотрудниками ОВД Нефтеюганского района Ханты-Мансийского автономного округа в здании районного отделения милиции была, по его словам, применена физическая сила. В результате проверки, проведенной по обращению Уполномоченного, прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа возбуждено уголовное дело в отношении сотрудников Нефтеюганского РОВД по признакам состава преступления, предусмотренного пунктом «а» части 3 статьи 286 УК РФ. Обращения могут приниматься Уполномоченным совместно с Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и быть адресованными органам государственной власти.
В целях привлечения к какому-нибудь вопросу наибольшего общественного внимания, и необходимости консолидации усилий нескольких государственных структур, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может направить должностному лицу соответствующее предложение. Так, гражданин Б., прибыв в 1992 году из Киргизии, постоянно и безвыездно проживает в России. Этот факт подтверждается имеющимися в паспорте Б. отметками о регистрации по месту жительства в Российской Федерации. В Ульяновской области, где проживает нетрудоспособная мать заявителя, ему длительное время не удавалось решить вопрос приобретения гражданства Российской Федерации. Заявитель был вынужден обратиться в суд с иском к паспортно-визовой службе (ПВС). Своим решением Чердаклинский районный суд Ульяновской области обязал ПВС Чердаклинского РОВД и паспортно-визовое управление (ПВУ) УВД Ульяновской области принять у Б. документы для приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. Поскольку это постановление суда исполнено не было, Б. вновь обратился в суд с иском к ПВУ УВД Ульяновской области. Суд вновь обязал ПВУ УВД Ульяновской области принять заявление Б. о приобретении российского гражданства в упрощенном порядке без получения разрешения на временное проживание и вида на жительство. Однако УФМС по Ульяновской области не исполняет и это вступившее в законную силу судебное решение. По этому и другим подобным фактам Уполномоченный обратился к директору ФМС России с предложением взять на контроль обязательное и неукоснительное исполнение вступивших в законную силу судебных постановлений.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обнародует также заявления, носящие как превентивный характер, так и характеризующие позицию Уполномоченного по различным вопросам, затрагивающим интересы российских граждан. Так, например, 6 сентября 2005 года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Министру Иностранных Дел Российской Федерации с Заявлением о необходимости уточнения правового положения лиц, имеющих двойное гражданство и обеспечения их российскими паспортами. Подобные заявления обнародуются через средства массовых коммуникаций и вызывают широкий общественный резонанс.
Согласно закону, направление письменного акта является обязанностью российского омбудсмена, что имеет принципиальное практическое значение. В случае обнаружения грубого нарушения закона, омбудсмен не может принимать какие-либо иные меры воздействия до тех пор, пока не направит нарушителю свое заключение. Уполномоченному предоставляется право опубликовать принятое им заключение в периодическом печатном издании, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации, либо которое финансируется за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Наряду с заключением, носящим императивный характер, омбудсмен по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, может направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Представители власти и должностные лица обязаны в месячный срок дать письменный ответ, в котором изложить и обосновать положительную или отрицательную реакцию на предложения омбудсмена. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсмен может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность.
Уполномоченный обладает правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица по результатам рассмотрения жалобы. Также, Уполномоченному предоставлено право на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Российским омбудсменом направлялось ходатайство об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2002года «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, статьи 41 Уголовного кодекса РСФСР и статьи Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Подольского городского суда Московской области и жалобами ряда граждан».
Право на обращение в Конституционный Суд соответствует Парижским принципам по развитию и функционированию национальных учреждений по правам человека, рекомендованным ООН.
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступить с докладом перед Парламентом или обратиться к нему с просьбой о создании специальной парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан. Это право способствует привлечению внимания общественности к фактам грубого нарушения прав и свобод граждан.
Также, Уполномоченный имеет право на обращение в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации с подобным ходатайством может обратиться также в прокуратуру или изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе приносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора. Уполномоченный принимал участие в восстановлении прав гражданки Р., осужденной по приговору Наро-Фоминского городского суда от 16.11.2000г. за убийство мужа к 4 годам лишения свободы. С этой целью он посетил Р. в Можайской женской колонии 23.01.2001 г. Ознакомившись с судебным решением и обращениями адвоката Р. в ее защиту, 12 февраля 2001 года Уполномоченным было направлено ходатайство председателю Верховного Суда Российской Федерации об истребовании дела и проверке обоснованности вынесенного приговора в отношении Р. Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда Российской Федерации от 07.06.2001г., приговор и определение кассационной инстанции, по делу Р. отменены, дело направлено на новое судебное рассмотрение. Р. из под стражи освобождена.
Н.В.Кузьминых отмечает, что важной формой деятельности омбудсмана является ежегодный доклад. В этом документе анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности органов управления, сообщаются данные о неправильном толковании и применении законов, о случаях необоснованного уголовного преследования, а также высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направляет свой ежегодный доклад по окончании календарного года. Ежегодный доклад подлежит обязательному опубликованию «Российской газете» . Кроме ежегодного доклада, Уполномоченный может представлять парламенту специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсманов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.
Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Подача омбудсмену заявления или жалобы является одним из оснований для начала проверки по указанным в них фактам нарушения прав и свобод граждан. Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и странах СНГ. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.)
Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой «парламентский фильтр» существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.
В мировой практике сложились универсальные процессуальные правила относительно дальнейшей судьбы поступившей жалобы. Так, омбудсмен, при получении жалобы правомочен:
— принять жалобу к рассмотрению;
— разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
— передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, и осуществлять контроль рассмотрения этого обращения;
— отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
Уполномоченный проверяет соблюдение формальных требований: правильность оформления жалобы, насколько восстановление нарушенных прав относится к его компетенции, соблюдены ли сроки ее подачи и требование о том, чтобы заявителем уже были предприняты соответствующие меры в целях восстановления нарушенного права.
Если жалоба принята к рассмотрению, то Уполномоченный информирует об этом не только заявителя, но и государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. «Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к государственным органам, обладающим соответствующей компетенцией или должностными лицами за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия которых обжалуются». При проведении проверки по жалобе омбудсман имеет право:
-беспрепятственно посещать различные государственные учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, места принудительного содержания;
-запрашивать и получать от причастных к делу организаций сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
-получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
-проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
-поручать государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, имеющим отношение к жалобе;
-знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
Эти права защищены ст. 17.2 Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях от 30.12.2001.-№195-ФЗ.
Эффективность усилий омбудсмана во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмана. «Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей»
Однако широкие надзорные функции омбудсмана за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан.
Кроме рассмотрения жалоб, омбудсманы могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего, омбудсманы наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсманы могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсманы в Великобритании и Новой Зеландии).
В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмана – реактивная (реагирование на жалобы) и «агрессивная» (проведение расследований по собственной инициативе). Причем, последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к «третьему миру».
Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсманы учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсман, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать «неразумность» и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.
Для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации предусмотрена возможность проводить расследование по собственной инициативе при наличии достоверной информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан; случаях, имеющих общественное значение; защите интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.
Права человека могут быть соблюдены и защищены только в демократическом государстве, основанном на верховенстве закона.
В законодательной сфере важно привлечение внимания правительства и парламента к тем несоответствиям и пробелам в законодательстве, которые касаются вопросов защиты прав человека. Решая насущные политические вопросы, парламент и правительство в меньшей степени затрагивают права человека и уделяют приоритетное внимание развитию законодательства в области экономического развития.
На основе общего мониторинга поступающих жалоб в адрес омбудсмена можно сделать выводы об имеющихся в законодательстве нормах права, затрудняющих или ухудшающих права человека, а следовательно, предложить конструктивные изменения.
Законом закреплено, что Уполномоченный содействует совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Конституция Российской Федерации не наделяет Уполномоченного правом законодательной инициативы, но он имеет право обращения с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Вышеуказанная норма в таком виде, в каком она закреплена сегодня, требует дополнения. Уполномоченный должен иметь возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека, право вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов.
Важную роль в деятельности омбудсмана играют информирование общественности о правах личности и образование, ознакомление граждан с нарушениями прав человека в работе властей. Уполномоченный для осуществления этой функции распространяет информацию через средства массовой информации, а также взаимодействует с различными субъектами защиты прав человека. Установление взаимодействия может способство¬вать широкой пропаганде деятельности омбудсмана и оперативному реагированию на вопиющие факты нарушения прав человека средства¬ми массовых коммуникаций. Выступления омбудсмана должны быть плановыми. Попытки получения выделенного времени на федеральных каналах до сих пор так и не увен¬чались успехом.
Целесообразным будет внесение поправок в законы Рос¬сийской Федерации «О средствах массовых коммуникаций» и «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», закре¬пляющих обязанность федеральных каналов предусматривать в инфор¬мационной сетке вещания специальное время для выступления россий¬ского омбудсмана.
Успех деятельности омбудсмана в правовом просвещении в значи¬тельной степени зависит от того, насколько рационально организовано его информационно-справочное, научно-аналитическое и технологиче¬ское обеспечение.
Уровень правового просвещения Российских граждан остается очень низким. С целью правового просвещения в средствах массовых коммуникаций публикуются материалы по правовой проблематике, проводятся конференции, Уполномоченные участвуют в телевизионных программах и радиопередачах. Также правовому просвещению способствует публикация ежегодных и специальных докладов Уполномоченного.
Перед различными странами сегодня стоит необозримое количество сходных проблем. По словам В.П.Лукина , «международное сотрудничество является важным аспектом нашей работы, но не самым важным. В России проблемы защиты прав человека настолько многослойны, многообразны, не отработаны, что международное сотрудничество это не самая основная часть нашей работы. Конечно, международный опыт — это вещь ценная, тем более что права человека – это права человека везде. Моя должность звучит — Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Обратите внимание, что это не по правам российских граждан, а по правам человека в РФ. Это значит, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен заботиться, естественно, о российских гражданах и в России, и за ее пределами, что очень важно. Но, с другой стороны, он должен заботиться и о правах тех, кто находится в России и не является российским гражданином. У нас единое правовое пространство, есть законы об иностранных гражданах в России, и мы должны внимательно следить за соблюдением этих законов.
Что касается международного сотрудничества, то оно осуществляется на основании Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Деятельность Уполномоченного развивается в этом контексте в связи с членством РФ во многих международных организациях. Это и ООН, и Совет Европы, и ОБСЕ. В связи с ратификацией Россией целого ряда международных основополагающих договоров и конвенций, и вытекающих из них международно-правовых обязательств России в области соблюдения прав человека, это сотрудничество не просто желательное, но и абсолютно обязательное».
Международные организации оказывают организаци¬онную помощь в проведении мероприятий и предоставляют право¬вую литературу, направленные на достижение конструктивной работы с должностными лицами, с государственными служащими отдельных структур власти.
Международные отношения можно считать подлинно состоявшимися, если практическое взаимодействие подкре¬пляется соответствующими двух- и многосторонними договорами о совместной деятельности.
Так, между омбудсменами Российской Федерации и Украины заключен договор о сотрудничест¬ве. В рамках этого договора, в рамках их компетенции и понимания общих задач омбудсмены действуют и помогают людям независимо от того, где они находятся.
Как считает Н.В.Кузьминых, «деятельность международных организаций в области прав чело¬века должна быть в большей степени синхронной, скоординированной с деятельностью других международных организаций, решающей про¬блемы экономического, политического, культурного сотрудничества. Вот почему представляется необходимой координация усилий всех правозащитных организаций, всех структур, для того, чтобы придать деятельности международных организаций подлинно человеческое измерение».
Наряду с правозащитной деятельностью, омбудсман занимается просветительской деятельностью в области права, содействуют совершенствованию законодательства, способствуют развитию как международных отношений, так и внутригосударственных.
Таким образом, функции омбудсменов различны и аналогичны сложившейся международной практике деятельности национальных правозащитных институтов.

ГЛАВА 3. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах

Так же, как и в федерации в целом, институт омбудсмана в субъектах РФ имел своих предшественников в лице парламентских комиссий по правам человека и комиссий по правам человека при главах администраций регионов.
Депутатские комиссии по правам человека появились летом 1990 года после первых демократических выборов. Первая такая комиссия была создана в Ленинградском городском совете (председатель – правозащитник Ю. Рыбаков), затем – в Моссовете (председатель – правозащитник В. Борщев).
Аналогичные комиссии стали появляться затем и в других областных и городских советах. Как и на общегосударственном уровне, это были первые государственные структуры, целью которых было обеспечение соблюдения прав человека. В них отчетливо прослеживалась прямая связь с правозащитным движением, т.к. большинство членов таких комиссий составляли правозащитники.
Большинство этих комиссий перестали существовать в 1994 году после роспуска советов и избрания новых представительных органов власти. Это отразило изменения в составе региональных парламентов, где оказалось уже гораздо меньше людей, считающих права человека приоритетным направлением деятельности.
Второй государственной правозащитной структурой в регионах, как и в федерации, стали комиссии при главах администраций субъектов РФ. Они возникают после июньского Указа Президента 1996 года, в котором, в частности, органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось образовать такие комиссии. Уже к концу 1996 г. почти в половине регионов были созданы комиссии по правам человека при главах исполнительной власти.
Естественно, учитывая статус данных комиссий «при» главах администраций, их сложно рассматривать в качестве самостоятельных структур. Они, как и федеральная, работают на основании не закона, а положения, утверждаемого главой исполнительной власти субъекта, он же назначает состав комиссий.
Очевидно, что функции этих комиссий оказываются замкнуты на главу региона, так как их роль – содействовать главам администрации в обеспечении соблюдения прав человека на соответствующей территории. Поскольку большая часть нарушений прав человека исходит именно от структур исполнительной власти, положение таких комиссий оказывается весьма двойственным.
Такая статусная ущербность комиссий вызвала к жизни необходимость форсировать и на региональном уровне переход к новому институту – институту омбудсмана. Главное свойство, отличающее его от комиссий с их «вспомогательной» ролью – самостоятельность, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Разработка региональной нормативной базы института омбудсмана началась еще до вступления в силу федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» , в котором право регионов учреждать у себя аналогичный институт предусмотрено в статье 5: “В субъекте РФ в соответствии с его Конституцией и Уставом может создаваться институт Уполномоченного по правам человека в субъекта РФ”.
Вопрос о конституционности ст. 5 указанного закона неоднократно поднимался уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В ряде законопроектов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», устанавливается обязательность учреждения этой должности. По мнению уполномоченного по правам человека в РФ, формулировка ст. 5, не предусматривающая обязательного создания уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации, не соответствует ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется равенство всех граждан перед законом и судом (принцип недискриминации) .
По мнению В.В.Руденко , ст. 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не ограничивает право граждан на государственную защиту их прав и свобод.
Во-первых, институт уполномоченного по правам человека дополняет существующий механизм защиты. Уполномоченные не заменяют иных средств правовой защиты, поэтому в целях содействия восстановлению прав человека, уполномоченные по правам человека обращаются к иным учреждениям, обеспечивающим защиту. Кроме того, только после использования других средств защиты можно обратиться к уполномоченным по правам человека, что также подчеркивает субсидиарный характер исследуемого института.
Во-вторых, уполномоченные по правам человека содействуют защите прав человека, но непосредственно ее не осуществляют в связи с отсутствием возможности принятия обязательных для исполнения решений, из-за чего в практике Европейского суда по правам человека институт омбудсмена в целом рассматривается как неэффективное средство правовой защиты.
В-третьих, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать систему государственных органов в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В-четвертых, отсутствие уполномоченного по правам человека в конкретном субъекте не лишает гражданина права на обращение к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Наконец, закрепление императивности учреждения должности уполномоченного по правам человека в каждом субъекте, деятельность которого финансируется за счет средств бюджета субъекта РФ, не согласуется с утвержденным принципом независимости бюджетов федерального, регионального и местного уровней от решений, принимаемых органами государственной власти выше- или нижестоящих бюджетных уровней.
На сегодняшний день законы об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации приняты в 42 субъектах Российской Федерации. Общим для всех законов являются полномочия нового института при расследовании конкретных дел – возможность получать необходимые документы и ответы официальных лиц. Общим является также право и обязанность готовить и публиковать ежегодный доклад «О состоянии с правами человека», а также специальные доклады. Вместе с тем, правом законодательной инициативы обладают пока менее половины Уполномоченных в субъектах РФ (не обладает им и Федеральный Уполномоченный).
Важно отметить, что однажды принятый закон не является финальным. В ряде случаев Уполномоченные, начав свою деятельность, видя его несовершенство, вносят в региональный парламент свои поправки, значительно его усовершенствуют.
Нужно отметить, что для обсуждаемого института характерна высокая степень его индивидуализации — многое в его работе зависит от конкретного человека, избранного на пост Уполномоченного, от его жизненного и профессионального опыта. Каждый из Уполномоченных, начиная свою деятельность, должен был решить непростую проблему позиционирования себя на политическом поле региона. Прежде всего, это относится к определению своего места в структуре власти. Очень часто даже депутаты, голосуя за принятие соответствующего закона, а затем за избрание той или иной кандидатуры на пост Уполномоченного, не очень понимали, что создают новый институт власти, не находящийся в иерархической подчиненности ни с какой из существующих властных структур.
Как отмечалось в ранее, институт Омбудсмана оказывается особенно востребованным в процессе перехода от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии. Это в полной мере относится и России в целом и ее отдельным регионам. При этом сам процесс развития этого института в российских регионах может быть индикатором состояния политического режима.
Необязательный характер рекомендаций Уполномоченных по правам человека может рассматриваться как недостаток института, а может – и как серьезное достоинство, позволяющее проявлять инициативу и действовать соответственно конкретной ситуации в стране или регионе.
Как сообщил в беседе А.Ландо , в случае игнорирования рекомендаций и просьб уполномоченного каким-либо чиновником, уполномоченный часто заявляет об этом на заседаниях правительства области. Следующим шагом может стать «представление губернатору о служебном несоответствии какого-либо чиновника». Такая мера дважды применялась против министров областного правительства. И оба, в конце концов расстались с занимаемыми должностями.
В соответствии с законодательством, Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ готовят и представляют власти и общественности Доклады о ситуации с соблюдением прав человека в регионе. Каких-то единых нормативов для структуры таких докладов не существует, и поэтому в каждом регионе появляются свои традиции.
Именно в публикуемом в средствах массовой информации ежегодном докладе Уполномоченных или Омбудсманов могут появляться фамилии чиновников, которые не реагируют должным образом на их рекомендации и предложения. В практике российских региональных Уполномоченных такие фамилии появляются, впрочем, достаточно редко. Актуальным является вопрос об эффективности ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека – рассматриваются ли эти доклады в коллегиальных структурах исполнительной и представительной власти, принимаются ли на них решения по исправлению недостатков, отмеченных в Докладах. В практике Уполномоченных по правам человека встречаются различные варианты реакции на их доклады.
Наряду с ежегодными, Уполномоченные могут выпускать и специальные доклады, посвященные конкретным острым проблемам защиты прав человека.
В сентябре 2002 г. в г. Екатеринбурге состоялся Шестой Круглый стол Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в котором приняли участие почти все избранные на тот момент Уполномоченные. В результате проведенного среди них анкетирования, удалось установить, что из четырех перечисленных выше основных функций Омбудсмана, российский Уполномоченный на первое место единодушно ставят такую функцию, как содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав. На втором месте уверенно находится реализация функции посредника, моста между обществом и властью. Содействие же более эффективной работе власти находится лишь на третьем месте, и далеко сзади, на четвертом — реализация функции внесудебного расследования.
Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека регулируется следующим образом: отсутствие указания на взаимодействие; указание на взаимодействие; указание на то, что подача жалобы федеральному уполномоченному по правам человека не является основанием для отказа в принятии жалобы региональным уполномоченным по правам человека и наоборот; предусматривается право регионального уполномоченного передать жалобу на рассмотрение федерального уполномоченного в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Предусматривается, что региональный уполномоченный должен передать жалобу на рассмотрение федеральному в тех случаях, когда дело о нарушении прав человека касается действий или решений федеральных государственных органов, судов, исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры и иных правоохранительных органов, представительств других субъектов Российской Федерации, иностранных государств на территории соответствующего субъекта, а также других субъектов, в отношении которых уполномоченный не может выносить решения.
Подводя итоги краткому рассмотрению становлению в Российских регионах института Уполномоченного по правам человека можно сказать, что этот новый правовой институт уже укореняется в российской действительности. Характер его развития во многом зависит как от специфики политического режима региона, так и от особенностей личности самого регионального омбудсмана. В одних ситуациях он так и не вышел за пределы квалифицированного бюро жалоб, в других – сам стал влиять на характер власти в регионе, помогая переходу от закрытой власти, ориентированный на обслуживание интересов ее лидеров, к открытой, публичной власти, направленной на решение проблем и удовлетворение потребностей жителей региона.
В настоящее время в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и приведения нормативных правовых актов субъектов Российской федерации в соответствие с федеральным законодательством, назрела необходимость принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности, правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации.
Ряд положений требует законодательного закрепления на федеральном уровне, а именно: порядок назначения на должность и освобождения от должности, срок его полномочий, требования, предъявляемые к кандидату на эту должность, положение о несовместимости должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с другими видами деятельности, компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, организация Аппарата Уполномоченного.
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является важнейшим публично-правовым институтом, представляющим собой дополнительный институт правовой защиты граждан от неправомерных действий государства в лице его государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти. Он призван защитить граждан от плохого государственного администрирования, призван выявлять и анализировать сбои в работе государственных органов, приводящие к нарушению прав человека; вырабатывать рекомендации о совершенствовании деятельности органов государства в области прав человека и административных процедур, с ними связанных.
Особенность института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации определяется его положением, прежде всего в системе разделения властей субъектов Российской Федерации. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной. Необходимо определить место института Уполномоченного по правам человека среди государственных и негосударственных институтов защиты прав человека в России. Особенность правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации состоит в том, что он является связующим звеном между гражданским обществом и властью в субъекте Российской Федерации, между гражданином и чиновником. Он выступает в качестве своеобразного «посредника» между ними, осуществляет мониторинг действий органов государственной власти с позиции соответствия принципам и нормам международного права в области прав человека, вырабатывает и предлагает государственным структурам рекомендации по совершенствованию их деятельности, консультирует государственные структуры, способствует распространению информации и правовому просвещению граждан по вопросам защиты прав и свобод человека. В связи с этим необходимо на федеральном уровне законодательно закрепить основные принципы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами власти субъекта Федерации, другими государственными структурами.
Анализ регионального законодательства об уполномоченных по правам человека показывает, что взаимодействие федерального и региональных уполномоченных по правам человека регулируется следующим образом: отсутствие указания на взаимодействие; указание на взаимодействие; указание на то, что подача жалобы федеральному уполномоченному по правам человека не является основанием для отказа в принятии жалобы региональным уполномоченным по правам человека и наоборот; предусматривается право регионального уполномоченного передать жалобу на рассмотрение федерального уполномоченного в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле; предусматривается, что региональный уполномоченный должен передать жалобу на рассмотрение федеральному в тех случаях, когда дело о нарушении прав человека касается действий или решений федеральных государственных органов, судов, исправительно-трудовых учреждений, прокуратуры и иных правоохранительных органов, представительств других субъектов Российской Федерации и иностранных государств на территории соответствующего субъекта, а также других субъектов, в отношении которых уполномоченный не может выносить решения.
Создание института Уполномоченного по правам человека является одной из тенденций развития российского демократического правового государства в целом и входящих в него субъектов. Во многих российских регионах вопрос о введении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации стал индикатором общественной и политической активности общественных объединений, их участия в повышении эффективности механизмов государственной защиты прав и свобод граждан, поэтому актуальным является укрепление взаимодействия Уполномоченного по правам человека с данными структурами гражданского общества.
Все это требует проведения глубокого всестороннего анализа законодательства об институте Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, других нормативно-правовых актов, регламентирующих институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Сравнивая положения Федерального закона с аналогичными положениями региональных законов и законопроектов, можно отметить наличие существенных вариаций, обусловленных как спецификой регионального уровня, так и особенностями конкретных регионов. Федеральный закон действительно служит как бы модельным законом, положения которого широко используются в региональном законодательстве.

3.2. Институт Уполномоченного по правам человека в Новгородской области

2006 год – первый год деятельности на новгородской земле института Уполномоченного по правам человека. Возникновение этого института – закономерный шаг в развитии гражданского общества в Новгородской области. Доказательством этого можно считать целенаправленную работу по созданию и развитию общественных институтов, связанных с обеспечением защиты прав и свобод граждан.
Сегодня проблема прав человека в России, в частности в Новгородской области, как никогда, остра. Права человека нарушаются повсеместно, и интересы граждан ставятся в зависимость от интересов правящего слоя.
В соответствии с Указом Президента «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» в области была образована комиссия по правам человека при Губернаторе области. Постановлением Администрации области от 27 января 1997 года № 26 были утверждены Положение о комиссии и её состав. В последние годы своей деятельности комиссия состояла из 15 человек, в том числе представителей Новгородского регионального центра прав человека, общества реабилитированных граждан Новгородской области, правозащитной организации «Луч надежды», молодёжного правозащитного движения, Центра экстремальной журналистики и других общественных организаций.
Постановлением Администрации области от 17 марта 1998 года № 90 было утверждено Положение об Уполномоченном по правам ребёнка в Новгородской области на общественных началах.
Институт Уполномоченного по правам ребёнка являлся в те годы новым общественным институтом для Российской Федерации, его становление проходило без обеспечения нормативной правовой базы деятельности. В течение всего периода осуществления функций Уполномоченного по правам ребёнка шла наработка опыта по определенным направлениям деятельности, отрабатывался механизм взаимодействия с государственными органами, организациями различной ведомственной подчиненности, общественными формированиями. Как показала практика, данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав несовершеннолетних граждан.
Учитывая всё это, и также принимая во внимание положительную практику деятельности Уполномоченных по правам человека в других регионах Российской Федерации, вопрос о введении института Уполномоченного по правам человека в Новгородской области дважды в течение 2005 года рассматривался коллегией Администрации области.
3 ноября 2005 года Новгородской областной Думой III созыва был принят областной закон № 552-ОЗ « Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области», 22 ноября 2005 года на очередном заседании Новгородской областной Думы путем тайного голосования депутатами на эту должность была избрана Матвеева Галина Семёновна.
Областным законом определен порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Новгородской области (далее-Уполномоченный), компетенция, организационные формы и условия его деятельности, в соответствии с федеральным законодательством, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами и должностными лицами на территории Новгородской области.
Должность Уполномоченного в соответствии с областным законом является государственной должностью Новгородской области.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Новгородской областной Думой (далее — областная Дума) в порядке, установленном областным законом.
В соответствии с законодательством, в своей деятельности Уполномоченный руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Новгородской области, Областным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области» и другими нормативными актами Новгородской области.
Согласно закону,основными задачами Уполномоченного являются:
1) содействие восстановлению нарушенных прав граждан;
2) содействие совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
3) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.
На должность Уполномоченного по правам человека в Новгородской области может быть назначен гражданин Российской Федерации старше 35-летнего возраста, имеющий высшее образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.
Предложения о кандидате на должность Уполномоченного вносятся в областную Думу Губернатором Новгородской области. Срок внесения Предложений о кандидате на должность Уполномоченного должно быть внесено в течение 30 дней до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.
В случае если в результате тайного голосования предложенный кандидат на должность Уполномоченного не набрал необходимого числа голосов, законом предусмотрено повторное рассмотрение кандидатуры на должность Уполномоченного. Перед проведением процедуры голосования кандидат на должность Уполномоченного имеет право выступить на заседании областной Думы с программой предстоящей деятельности. Одна и та же кандидатура не может быть предложена для назначения на должность Уполномоченного более двух раз.
Постановление областной Думы о назначении на должность Уполномоченного вместе с биографическими сведениями об Уполномоченном подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном областным законом от 06.01.95 N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области».
При вступлении в должность, на заседании областной Думы Уполномоченный приносит присягу, текст которой гласит: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина всеми средствами, предоставленными мне законом, честно и добросовестно исполнять возложенные на меня обязанности, быть беспристрастным, руководствоваться только законом и голосом совести».
В отличие от Федерального закона, в Новгородский Областной закон предусматривает два дополнительных случая прекращения деятельности Уполномоченного. Так, Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:
1) прекращения гражданства Российской Федерации;
2) нарушения условий статьи 11 настоящего областного закона;
3) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;
4) неспособности Уполномоченного по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением исполнять свои обязанности;
5) подачи Уполномоченным заявления о сложении полномочий;
6) смерти Уполномоченного.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека в Новгородской области входит сбор и анализ информации, получаемой от государственных органов, органов местного самоуправления Новгородской области, организаций и средств массовой информации, по вопросам, связанным с нарушением прав и свобод человека и гражданина в Новгородской области.
Реализуя задачу правового просвещения по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты, предписанную Уполномоченному областным законом, Уполномоченный в 2006 году:
1) обеспечил консультирование граждан по вопросам защиты своих прав и свобод силами аппарата;
2) подготовил и распространил справочные материалы для граждан о формах и методах защиты их прав;
3) организовал конкурс студенческих работ на правозащитные темы;
4) разработал лекцию-презентацию для студентов филиала Северо-Западной академии государственной службы в Великом Новгороде и регулярно в рамках учебного плана читает её группам, обучающимся по специальности «государственное и муниципальное управление» и на курсах повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих;
5) подготовил ряд публикаций для средств массовой информации;
6) организовал и провел ряд семинаров, круглых столов и конференций.
Также, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — заявители), по мнению которых на территории Новгородской области нарушены или нарушаются их права и свободы. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) органов государственной власти Новгородской области, должностных лиц этих органов, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Новгородский Областной закон обязывает Уполномоченного принять жалобу, после чего Уполномоченный, приняв жалобу, вправе:
1) рассмотреть жалобу по существу или отказать в ее рассмотрении с указанием причин отказа;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.
В случае отказа, Уполномоченный не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления жалобы письменно извещает заявителя об отказе в рассмотрении жалобы.
Не секрет, что «жилищный вопрос» в наше время является главным почти для каждого человека. Поэтому не удивительно, что он стоит первым в числе лидирующих обращений к Уполномоченному в 2006г. К сожалению, приходится делать вывод о том, что жители нашей области утрачивают семейные ценности. Понятия «семья», «единство», «родство» уходят в прошлое: родители выселяют детей, дети – родителей, родственники делят наследуемое жилье еще при жизни собственника, члены семьи, живя вместе, пытаются выселить друг друга и т.п. Есть и другая, не менее страшная сторона «жилищного вопроса»: обман добросовестных приобретателей и продавцов жилья, а то и просто незаконное вселение к какому-нибудь доверчивому человеку.
Исходя из обращений в адрес Уполномоченного, болезненным вопросом в Новгородской области (и Российской Федерации, в целом), является вопрос, связанный с банкротством, ликвидацией предприятий и не выплатой заработной платы работникам таких предприятий.
Суть подобных обращений одна: люди не могут получить заработную плату и иные выплаты, в связи с тем, что после проведения процедуры банкротства не остается имущества должника, на которое можно было бы наложить взыскание и тем самым полностью удовлетворить требования кредиторов. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» четко определяет в статье 142, что требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными. Приходится разъяснять обратившимся, что таков Федеральный закон.
Люди жалуются и на качество обслуживания органов медико-социальной экспертизы, и на огромные очереди. Резко возросшее в последние годы число граждан, обращающихся у учреждения МСЭ, привело к появлению длительной очередности, что вызывает недовольство населения. Выход может быть только в расширении сети филиалов Главного бюро МСЭ.
Кроме того, многие обратившиеся в адрес Уполномоченного жаловались на отсутствие какой-либо информации о работе учреждений МСЭ: по каким критериям определяется группа инвалидности, по каким заболеваниям присваивается инвалидность, как часто необходимо проходить переосвидетельствование и т.п.
В связи с этим, видится необходимость в информировании граждан по всем интересующим вопросам, путем разъяснений, которые должны давать работники учреждений МСЭ.
Вопросы гражданства и вопросы паспортизации тесным образом связаны друг с другом. Это, в основном, обращения иностранцев – граждан государств – бывших союзных республик, лиц без гражданства. Основная проблема обращавшихся, в том, что для вступления в гражданство РФ требуется собрать определенные Российским законодательством документы, а собрать их для некоторых людей оказывается не так просто.
Люди, ранее жившие в республиках СССР, оказались после развала страны жителями и гражданами других государств.
Вопросы экологии также являются актуальными в нашей области. Поступали вопросы и по выбросам в ночное время предприятиями области вредных веществ, и по возведению вышек сотовой связи рядом с жилыми объектами, и по поводу горения мусорной свалки в летний период в г. Пестово, от которой население просто задыхалось, по поводу загазованности дворов и детских площадок от выхлопных газов автомобилей, проезжающих по дворам и т.п.
В связи с подобными поступающими обращениями Уполномоченным был сделан запрос о предоставлении информации об экологическом состоянии в области в Территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области (далее Служба).Из поступившего ответа следует, в целях минимизации неблагоприятных воздействий выбросов промышленных объектов на здоровье населения, Службой осуществляется надзор за 995 предприятиями и объектами всех классов опасности, требующих организации санитарно-защитных зон. Большинство из них не имеют утвержденной, в соответствии с законодательством Российской Федерации, санитарно-защитной зоны. За последний год Службой выдано 155 предписаний о разработке проектов санитарно-защитных зон, утверждению санитарно-защитных зон в установленном порядке.
Спектр обращений по вопросам социального обеспечения очень разнообразный: предоставление льгот, обеспечение льготными лекарствами, путёвками, транспортом, присвоение званий, дающих право на льготы, помощь в восстановлении документов для получения льгот и др.
В 2006 году, 21 обращение в адрес Уполномоченного было связано, с ненадлежащим, по мнению заявителей, выполнением сотрудниками органов МВД своих должностных обязанностей, неправомерные действия сотрудников милиции, а также их бездеятельностью. К этой категории можно отнести: ненадлежащую реакцию, по мнению заявителей, сотрудников милиции на сообщения и заявления, порой откровенное бездействие; поверхностное рассмотрение заявлений, непринятие соответствующих мер реагирования; вынесение необоснованных процессуальных документов, а порой и просто избиение.
Защита прав несовершеннолетних – приоритетная сфера деятельности Уполномоченного по правам человека в Новгородской области. И эта позиция Уполномоченного вытекает из принципа, заложенного в Декларации о правах ребёнка, принятой Генеральной Ассамблей ООН 20 ноября 1959 года «Ребёнок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первым получает защиту и помощь». Статистика обращений граждан 2006 года к Уполномоченному позволяет сделать вывод о том, что этот принцип не всегда применяется различными органами, должностными лицами, призванными решать детские проблемы, и спектр вопросов, связанных с реализацией прав детей на территории Новгородской области, разнообразен.
В первую очередь, это вопросы, касающиеся прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Семейный кодекс Российской Федерации (статья 123) приоритетной формой воспитания ребенка, оставшегося без попечения родителей, провозглашает семью. В Новгородской области развиваются все формы семейного воспитания. Однако, условия, установленные областным законодательством, для граждан, решивших взять на воспитание таких детей, не способствуют активному распространению этих форм. Одно из основных условий — уровень оплаты труда приёмных родителей и патронатных воспитателей.
В адрес Уполномоченного обратилась журналистка одного из региональных изданий по поводу утраты части жилого дома сиротой, путём продажи его с согласия органов опеки и попечительства. По этому факту Уполномоченный направил письмо в прокуратуру Новгородской области. Только при вмешательстве прокуратуры сделка была признана недействительной.
К Уполномоченному по правам человека в Новгородской области поступали жалобы и обращения от лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания (ИВС), следственных изоляторах (СИЗО) и исправительных учреждениях (ИУ).
Из учреждений пенитенциарной системы Новгородской области получено 71 обращение, большинство из которых составляют жалобы на неправомерные действия и процессуальные решения органов следствия (36). Прежде всего, необходимо пояснить, что при рассмотрении обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных, Уполномоченный находится в двойственном положении: с одной стороны выступают заключенные, излагающие в своих жалобах факты нарушений их прав и свобод, с другой стороны – прокуратура и УФСИН, которые не усматривают нарушений по результатам проведенных ими проверок, делая вывод об их надуманности.
Уполномоченный не может руководствоваться исключительно позицией заключенных без исследования приведенных фактов, но и официальные ответы компетентных органов в таких случаях не всегда убедительны. Причем заключенному приходится прилагать немало усилий, чтобы доказать неправомерные действия должностных лиц, а должностным лицам достаточно лишь назвать факты нарушений неподтвержденными.
Уполномоченный не вправе вмешиваться в следственную и судебную деятельность на любой стадии, поэтому в основном в ответах на данные жалобы разъяснялись права на обжалование тех или иных процессуальных действий и решений. В исключительных случаях Уполномоченным сделаны соответствующие запросы с направлением жалоб для рассмотрения по существу в вышестоящие правоохранительные органы, таких запросов в органы прокуратуры – 19.
В ходе посещений учреждений были рассмотрены условия проживания осужденных, их питания, коммунально-бытового обеспечения, медицинского обслуживания, проведены опросы осужденных по их проблемам, проведены беседы с руководством учреждений с целью координации деятельности в сфере защиты прав лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.
По итогам посещений учреждений Уполномоченным направлено информационные письма начальнику УФСИН РФ по Новгородской области и начальнику учреждения ФГУ ЛИУ-3 о приведении помещений ШИЗО (штрафной изолятор) и ПКТ (помещение камерного типа) учреждения ЛИУ-3 к соответствующим требованиям законодательства РФ и Европейской Конвенции по правам человека.
Продолжает оставаться сложным положение дел с обеспечением осужденных паспортами. В колонии Новгородской области каждый четвертый осужденный поступает без паспорта.
При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
1) беспрепятственно посещать на территории Новгородской области органы государственной власти Новгородской области, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов;
2) запрашивать и получать от органов государственной власти Новгородской области и их должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц органов государственной власти Новгородской области, государственных гражданских служащих Новгородской области по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4) проводить на территории Новгородской области самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами проверку деятельности органов государственной власти Новгородской области и их должностных лиц.
Должностные лица органов государственной власти Новгородской области обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запрошенные Уполномоченным материалы, документы, объяснения и иная информация должны быть направлены ему не позднее 15 дней с момента получения запроса. При необходимости указанный срок может быть продлен по согласованию с Уполномоченным.
Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом внеочередного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Новгородской области, организаций независимо от организационно-правовых форм, расположенных на территории Новгородской области.
Аппарат Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом Новгородской области, юридическим лицом, имеющим печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба Новгородской области.
Уполномоченный после прекращения полномочий продолжает получать установленное областным законодательством денежное содержание до устройства на другое место работы в течение одного года в следующих случаях:
1) неназначения на должность после окончания срока полномочий;
2) удовлетворения заявления о добровольном оставлении должности, если Уполномоченный проработал на этой должности не менее одного года.
Финансирование деятельности Уполномоченного, аппарата Уполномоченного осуществляется из средств областного бюджета.
Ежегодный доклад Уполномоченного подлежит обязательному опубликованию в официальных средствах массовой информации. Специальные доклады могут быть опубликованы в официальных средствах массовой информации по решению областной Думы или Губернатора Новгородской области.
Первые два месяца деятельности Уполномоченного по правам человека в Новгородской области были посвящены, в первую очередь, регистрации аппарата Уполномоченного по правам человека, как государственного органа, наработке нормативной базы для осуществления функций, предписанных законом, подбору кадров в аппарат.
За этот короткий период было утверждено Положение об аппарате Уполномоченного по правам человека, разработаны служебные регламенты для всех сотрудников аппарата, созданы Общественный и Экспертный совет при Уполномоченном, организована работа в муниципальных районах Новгородской области и в Великом Новгороде (городском округе).
Членами Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Новгородской области стали лица, имеющие необходимые познания в области прав человека, опыт правозащитной деятельности. Основная функция членов Экспертного совета – подготовка заключений по конкретным жалобам граждан.
В состав Общественного совета при Уполномоченном по правам человека в Новгородской области вошли представители общественных правозащитных организаций, имеющие опыт и познания в области защиты прав и свобод человека, общественные помощники в муниципальных районах.
Совместно с Общественным и Экспертным советами, при активном участии общественных организаций Уполномоченным в октябре 2006 года подготовлен и представлен Губернатору области и Новгородской областной Думе первый специальный доклад «Положение людей с ограниченными возможностями здоровья (инвалидов) в Новгородской области».
Особая роль в деятельности Общественного совета отводится членам совета, выполняющим функции общественных помощников Уполномоченного в муниципальных районах Новгородской области. Кандидатуры помощников в районах были согласованы с органами местного самоуправления муниципальных районов (в большинстве районов – представительными). Регламент их деятельности определён в положении об Общественном совете при Уполномоченном. Их основные функции заключаются в следующем: разъяснение населению компетенции Уполномоченного, порядок обращения к нему; приём жалоб в адрес Уполномоченного и передача их Уполномоченному; подготовка выездного приёма Уполномоченного
Основную же форму работы в муниципальных районах области Уполномоченный видит в организации его личных приёмов и изучении ситуации в ходе рассмотрения письменных обращений граждан и посещений учреждений, расположенных в районах.
В ходе организации личных приёмов в районах, в 2006г. Уполномоченный посетил 6 учреждений Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Новгородской области, 21 учреждение системы социального обслуживания населения, 16 учреждений образования, 7 учреждений здравоохранения. Основной целью посещения учреждений был сбор и анализ информации по вопросам, связанным с нарушением прав и свобод граждан, находящихся в этих учреждениях, и пользующихся социальными услугами учреждений. В ходе ознакомления с учреждениями по ряду из них Уполномоченным были направлены письма в адрес государственных органов, в чьем ведении находится данное учреждение, о ненадлежащем состоянии учреждений и опасном пребывании в них лиц, требующих особого ухода и заботы. Такие проблемы затронули 4 учреждения, которые впоследствии решены.
Особую тревогу у Уполномоченного вызвало состояние детского отделения областной психиатрической больницы, где условия проживания детей нельзя было назвать человеческими (ремонта в отделении не было около 20 лет и это привело в неудовлетворительное состояние систему электроснабжения и внешний вид отделения). В ответ на письмо, направленное в адрес комитета по охране здоровья населения области, являющегося учредителем учреждения, Уполномоченный получил заверения о проведении ремонта отделения в течение 2006 года. Детское отделение отремонтировано, условия пребывания в нём детей стали безопасными и соответствующими установленным правилам и нормам.
При посещении государственного учреждения социального обслуживания для детей «Радость» в городе Старая Русса Уполномоченный взял на контроль состояние территории, которая использовалась для прогулок с детьми приюта. Приютом не создано условий для прогулок, кроме того, состояние территории создавало опасность по отношению к детям: ограждения отсутствуют, близко расположена автомобильная дорога – опасность автомобильной катастрофы; неудовлетворительное санитарное состояние, близость частных дворовых построек — опасность инфекционных заболеваний. По результатам посещения Уполномоченным было направлено письмо в адрес Главы Старорусского муниципального района, т.к. полномочия по управлению этим учреждением переданы органам местного самоуправления района. В течение месяца после обращения Уполномоченного территория приюта была ограждена, приведена в удовлетворительное санитарное состояние, оснащена малыми игровыми формами.
Являясь посредником между человеком и государством, Уполномоченный в начале своей деятельности обозначил для себя задачу — установить тесные, конструктивные связи с организациями, представляющими все уровни и ветви власти на территории Новгородской области.
На заседаниях при Губернаторе не раз Уполномоченный освещал проблемы, зафиксированные и изученные в ходе своей деятельности, например, такие как: ущемление прав человека в процессе осуществления процедуры банкротства на предприятиях Новгородской области; соблюдение прав человека при предоставлении прав на льготы отдельным категориям граждан – бывшим работникам санитарно-эпидемиологических служб муниципальных районов, бывшим педагогическим работникам в сельской местности и др.
Уполномоченный и руководитель аппарата постоянно присутствуют на заседаниях областной Думы, коллегии Администрации области, комиссии по делам несовершеннолетних,
В тесном взаимодействии осуществляет свою деятельность Уполномоченный и с федеральными органами власти. По инициативе Управления внутренних дел Новгородской области Уполномоченным подписано соглашение о сотрудничестве. Аналогичные соглашения в течение 2006 года подписаны с Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Новгородской области, Управлением Федеральной миграционной службы по Новгородской области. В рамках этих соглашений удалось решить ряд важных вопросов, таких как: оперативный обмен информацией, совместное участие в рассмотрении обращений граждан, повышение правой грамотности сотрудников аппарата Уполномоченного и специалистов вышеназванных служб и др.
Огромную, неоценимую роль в становлении института Уполномоченного по правам человека в Новгородской области играют Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П. и Уполномоченные других субъектов Российской Федерации.
Опыт коллег, в том числе их практические наработки, изучаются Уполномоченным и применяются в своей деятельности.
Сотрудничество осуществляется посредством:
1) обсуждения типичных ситуаций с нарушениями прав и свобод граждан в рамках Координационного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации; Координационного совета Уполномоченных по правам человека в субъектах Северо-Западного федерального округа;
2) участия в мероприятиях, организованных Уполномоченными по правам человека в других субъектах Российской Федерации;
3) обмена информацией через Интернет, электронную почту;
4) обмена печатной информацией (Ежегодные доклады, специальные доклады, периодические издания Уполномоченных);
5) изучения деятельности Уполномоченных на местах (выезды в субъекты Российской Федерации).
Реализуя задачу правового просвещения по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты, которая предписана Уполномоченному областным законом, в 2006г. Уполномоченный:
1) обеспечил консультирование граждан по вопросам защиты своих прав и свобод силами аппарата;
2) подготовил и распространил справочные материалы;
3) организовал конкурс студенческих работ на правозащитные темы;
4) разработал лекцию-презентацию для студентов и регулярно в рамках учебного плана читает ее группам, обучающимся по специальности «государственное и муниципальное управление», а также на курсах повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих;
5) подготовил ряд публикаций для средств массовой информации;
6) организовал и провел ряд семинаров, круглых столов и конференций.
В целом деятельность Уполномоченного вызывает интерес у средств массовой информации. Этот интерес, несомненно, обоюдный. Уполномоченный также готов активно сотрудничать, используя СМИ как трибуну для освещения проблем новгородцев, для их обучения формам и методам правовой защиты, для формирования имиджа нового государственного органа, призванного дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан.
Традиционными стали ежеквартальные пресс-конференции, организованные Уполномоченным с помощью пресс-центра Администрации Новгородской области.
Самым сложным для решения является вопрос о реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное обеспечение жилой площадью. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» возлагает на органы исполнительной власти по месту жительства детей решение их жилищной проблемы. В течение 2006 года к Уполномоченному поступило несколько обращений по этому поводу. К сожалению, помочь конкретным заявителям не удалось, так как учет граждан данной категории ведется, но средств на приобретение для них жилых площадей недостаточно. Уполномоченным было направлено письмо в адрес Новгородской областной Думы о неисполнении законодательства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предложении при формировании бюджета 2007 года предусмотреть увеличение расходов на эти цели.
Уполномоченный будет продолжать ставить этот вопрос перед органами власти о дальнейшем его решении. На постоянном контроле стоит у Уполномоченного вопрос об обеспечении сохранности жилых помещений, закреплённых за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, со стороны органов опеки и попечительства. То, что в деятельности органов опеки и попечительства в этой части есть нарушения, подтверждает представление прокуратуры Новгородской области «Об устранении нарушений законов, регулирующих защиту жилищных прав детей-сирот и детей без попечения родителей» и обращения граждан к Уполномоченному.
В целом, у Уполномоченного за первый год своей деятельности сформировалось конструктивное сотрудничество с федеральными органами, органами исполнительной власти Новгородской области, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными детскими учреждениями. Это обеспечило положительное решение многих вопросов, например таких как: предоставление жилья молодой семье с детьми-инвалидами в одном из муниципальных районов; оперативное получение гражданства ребёнком-инвалидом, связанное с переменой места жительства семьи; временная регистрация и размещение учащейся из числа детей-сирот из одного муниципального района на период учёбы в Великом Новгороде; о временном помещении в приют ребёнка ввиду сложной семейной ситуации и др.
Вопросы уголовного производства рассматривались Уполномоченным в рамках, установленных законом «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области» и существующими федеральными нормативными правовыми актами. К Уполномоченному по правам человека в Новгородской области поступали жалобы и обращения от лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания (ИВС), следственных изоляторах (СИЗО) и исправительных учреждениях (ИУ).
Необходимо пояснить, что при рассмотрении обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных, Уполномоченный находится в двойственном положении: с одной стороны выступают заключенные, излагающие в своих жалобах факты нарушений их прав и свобод, с другой – прокуратура и УФСИН, которые не усматривают нарушений по результатам проведенных ими проверок, делая вывод об их надуманности.
Уполномоченный не может руководствоваться исключительно позицией заключенных без исследования приведенных фактов, но и официальные ответы компетентных органов в таких случаях не всегда убедительны. Причем заключенному приходится прилагать немало усилий, чтобы доказать неправомерные действия должностных лиц, а должностным лицам достаточно лишь назвать факты нарушений неподтвержденными.
Уполномоченный не вправе вмешиваться в следственную и судебную деятельность на любой стадии, поэтому в основном в ответах на данные жалобы разъяснялись права на обжалование тех или иных процессуальных действий и решений. В исключительных случаях Уполномоченным сделаны соответствующие запросы направлены жалобы для рассмотрения по существу в вышестоящие правоохранительные органы, таких запросов в органы прокуратуры за 2006г. – 19.
Наиболее сложным в обеспечении прав заключенных остаются вопросы их медицинского обеспечения, о чем свидетельствует наибольшее количество жалоб по данным вопросам. С увеличением оплаты труда муниципальным медработникам, увеличился отток медицинских кадров из УИС. Колония для лечения больных туберкулезом не обеспечена туберкулезными препаратами второго ряда. Крайне недостаточно выдаются наряды на госпитализацию осужденных в специализированные учреждения ФСИН России и прежде всего в больницу им. Газа г. Санкт-Петербурга. Недостаточно выделяется средств на медикаменты и прочие медицинские нужды
Уполномоченный по правам человека в Новгородской области содействует правовому просвещению лиц, содержащихся под стражей, в области их прав, свобод, форм и методов защиты, установленных действующим законодательством.
Заявители, использовавшие не все имеющиеся средства защиты своих прав, дополнительно информируются о предоставленных законодательством возможностях обжалования действий (бездействия) должностных лиц, обвинительных приговоров суда. Наиболее часто разъясняется право на обжалование вступившего в законную силу обвинительного приговора в надзорной инстанции, а также право на обращение в Верховный Суд РФ.
Большинство всех жалоб и обращений требовало юридической консультации, которая сегодня многим недоступна, особенно гражданам, относящимся к категории малообеспеченных. Эта конкретная помощь Уполномоченного и сотрудников его аппарата и одна из форм правового просвещение граждан. Отрадно, что много вопросов удалось решить положительно. Одной из главных правовых гарантий является получение квалифицированной юридической помощи. Услуги юристов дороги и зачастую недоступны не только малообеспеченным гражданам, но и другим группам населения, попавшим в беду.
Проанализировав еще раз первый год работы Уполномоченного по правам человека, можно отметить, что становление правозащитного института в Новгородской области состоялось. Но необходимо отметить, что не так просто отстаивать права граждан в нашей стране, объяснять проведение бесконечных реформ, затрагивающих непосредственно жизнь каждого простого человека, изменения в принимаемых законах, порой не в пользу этого человека. Поэтому задачей Уполномоченного является не только правильно, по закону, все объяснить заявителю, но и поискать выходы из сложившейся ситуации, помочь в восстановлении его нарушенных прав.
Большинство всех жалоб и обращений требует юридической консультации, которая сегодня многим недоступна, особенно гражданам, относящимся к категории малообеспеченных. Эта конкретная помощь Уполномоченного и сотрудников его аппарата и одна из форм правового просвещения граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Мировой опыт становления и развития института омбудсмена свидетельствует о том, что он является эффективным инструментом правового демократического государства. Основная роль омбудсмена состоит в том, чтобы контролировать баланс между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти следить за соблюдением законности в деятельности государственных органов, должностных лиц, принимать участие в процессе совершенствования законодательства, выработки стандартов административной и правоприменительной практики, содействовать распространению правовых знаний, повышению правовой культуры населения и государственных служащих. Это определяет высокий авторитет института омбудсмена в мире.
Международные организации — ООН и ее специализированные органы, ОБСЕ, Совет Европы — рассматривают создание института омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) как одно из важнейших условий формирования институтов демократии, обеспечения эффективной «обратной связи» между государственными структурами и гражданским обществом.
Формирование в России правового государства и гражданского общества предполагает последовательное соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений международных договоров, участником которых является наша страна.
За последние годы в Российской Федерации был принят ряд законов, усиливающих гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, ратифицированы основополагающие международные соглашения в области прав человека. Вместе с тем сегодня рано говорить о состоявшейся трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам соблюдения их прав и свобод. Тем не менее, институт омбудсмена сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав человека и укрепления законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и признание общественностью.
Как показывает международный опыт деятельности омбудсменов, одним из важных направлений их деятельности является контроль над принимаемыми законами. Обязательства по приведению российского законодательства в соответствие с международными требованиями и стандартами не явились основанием для российских законодателей внести соответствующие поправки в законы и создать дополнительный экспертный правовой механизм.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации лишь имеет право обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Зачастую мотивированные заключения омбудсмена на несоответствие тех или иных норм законов международным стандартам остаются без внимания государственных органов или должностных лиц.
Автор считает недостаточным право российского омбудсмена лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о внесении изменений и дополнений в национальное законодательство. Омбудсмену следует предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией его деятельности должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и на основе этих данных право вносить в Парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В этой связи было бы желательно внести соответствующие поправки в Конституцию Российской Федерации.
В связи с тем, что концепция омбудсмена подразумевает наличие высокой компетенции в вопросах права, образовательный ценз, предъявляемый к кандидатам в омбудсмены, целесообразно повысить: омбудсмен должен иметь высшее юридическое образование и безупречную репутацию.
В момент государственного кризиса права и свободы человека и гражданина могут подвергаться наибольшему воздействию и требуют повышенных мер контроля и защиты. Избрание нового омбудсмана при подобных обстоятельствах вряд ли будет способствовать началу эффективной деятельности и стабилизации обстановки в государстве. В связи с этим было бы целесообразно предусматривать возможность продления полномочий действующего омбудсмана на период чрезвычайного или военного положения».
Несмотря на достаточную демократичность, российским Законом предусмотрена и обязательная финансовая отчетность. Автор согласен с мнением Н.В.Кузьминых, которая отмечает, что «единственным показателем целевого использования выделенных бюджетных средств может являться ежегодный доклад омбудсмана, а проверке целесообразно подвергать лишь представленные в нем факты эффективной деятельности».
Важную роль в деятельности омбудсмана играют информирование общественности о правах личности и образование, ознакомление граждан с нарушениями прав человека в работе властей. Выступления омбудсмана должны быть плановыми, в связи с чем следует на законодательном уровне закрепить обязанность федеральных каналов предусматривать в инфор-мационной сетке вещания специальное время для выступления россий¬ского омбудсмана.
Деятельность международных организаций в области прав чело¬века должна быть в большей степени синхронной, скоординированной с деятельностью других международных организаций, решающей про¬блемы экономического, политического, культурного сотрудничества. Вот почему представляется необходимой координация усилий всех правозащитных организаций, всех структур, для того, чтобы придать деятельности международных организаций подлинно человеческое измерение.
Для совершенствования деятельности Российского омбудсмена его следует наделить полномочиями по наблюдению за выполнением Российской Федерации основных международных договоров в сфере прав человека. Он должен участвовать в составлении докладов, предназначенных для Конвенционных органов ООН, наблюдать за выполнением их рекомендаций, а также направлять в Организацию Объединенных Наций свои ежегодные доклады, включая информацию о характере поданных омбудсмену и рассмотренных им жалоб.
В настоящее время в целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и приведения нормативных правовых актов субъектов Российской федерации в соответствие с федеральным законодательством, назрела необходимость принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности, правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. Ряд положений требует законодательного закрепления на федеральном уровне.
Таким образом, функции омбудсменов различны и аналогичны сложившейся международной практике деятельности национальных правозащитных институтов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Источники
1.1. Опубликованные

1. Конституция Российской Федерации: (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.-1994.-№1.
2. Всеобщая декларация прав человека [от 10 декабря 1948г.] // Российская газета.-1998.-10 декабря.
3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод [от 4 ноября 1950г.] // Собрание законодательства РФ.-2001.-№2.-Ст.163.
4. Международный пакт о гражданских и политических правах [от 16.12.1966.] // Бюллетень Верховного Суда РФ.-1994.-№12.
5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [от 16.12.1996.] // Бюллетень Верховного Суда РФ.-1994.-№12.
6. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конст. закон [от 26.02.1997. №1-ФКЗ (ред. от 16.10.2006)] // Собрание законодательства РФ.-1997.-№9. -Ст.1011.
7. Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях [от 30.12.2001.-№195-ФЗ ( ред. от 01.12.2007.)] // Собрание законодательства Российской Федерации.-2002.-№1.
8. О несостоятельности (банкротстве) : федер. закон [от 26 окт. 2002 г. № 127-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.
9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [от 27.07.2004.-№79-ФЗ (ред. от 01.12.2007.- №309-ФЗ)] // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
10. О внесении изменения в статью 17.2 Кодекса об административных правонарушениях: федер. закон [от 24.07.2007.-№204-ФЗ] // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
11. О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека: указ Президента Российской Федерации [от 04.08.1994. №1587] // Российская газета.-1994.-9 августа.
12. Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации: постановление Верховного Суда РФ [от 22.11.91.-№1920-1] // Ведомости ВС РСФСР.-1991.-№52.-Ст.1865.
13. О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Верховного Суда РФ [от 01.10.2003.] // Российская газета.-2003.-2 декабря.
14. Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области: обл. закон [от 03.11.2005. №552-ОЗ (в ред. обл. закона от 05.02.2007 №40-ОЗ)] Ст.2 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
15. О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека: указ Президента Российской Федерации [от 04.08.1994.-№1587] // Собрание законодательства Российской Федерации.-1994.-№15.-Ст.1713. (Утратил силу в связи с принятием ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997.-№1-ФКЗ).

2. Литература

1. Азаров А. Защита прав человека. Международные и российские механизмы / А.Азаров, В.Ройтер, К. Хюфнер.-М.: Московская школа прав человека.-2000.-392 с.
2. Антюхов Ю. Институт омбудсмена в России: Первый опыт и основные проблемы / Ю.Антюхов // Граждановедение (Приложение к Учительской газете).-2001.-20 декабря(№51).-С.5.
3. Башимов М. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии / М.Башимов // Государство и право.- 2004.- №5.-С.63-73.
4. Бойцова В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / В.В.Бойцова. -М.: Инфра-М-Норма, 1997.-128с.
5. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт / В.В.Бойцова. — М.: Изд-во БЭК, 1996.-408с.
6. Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001году. / Под общей ред.О.О. Миронова. — М.: Юриспруденция,2002. –201с.
7. Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. Монография / С.А.Горшкова. — М.:НИМП.-2001.-352с.
8. Доклад Уполномоченного по правам человека за 2005год. // Российская газета.- 2006г.-15 июня.
9. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета.-2007г.-13 апреля.
10. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году. -М.: Юриспруденция.-2002.
11. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Комментарий к ст. 5 и 6. / Отв.ред. Н.Б.Топорнин. -М.: Институт государства и права РАН.-1997.-160с.
12. Защита прав человека. Сборник документов.1998-2000. / Под общ. ред. О.О.Миронова. -М.: Юрид. Лит.-2001.-792с.
13. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учеб.пособие. / Под ред.А.Ю.Сунгурова.-СПб: Норма.-2003.-312с.
14. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации / В.В.Комарова // Государство и право.- 1999.-№9.-С.21-24.
15. Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) в странах содружества независимых государств (СНГ) / Н.В.Кузьминых. — Изд-во Новый индекс.-2005.-132с.
16. Лентовска Е. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам. Том 1. / Е.Лентовска.-Перевод с польского Эрнста Орловского.-Изд.второе,исправл.-М.-1998.-312с.
17. Леткина М.В. Институт Уполномоченного по правам человека в России и за рубежом: сравнительный анализ / М.В.Леткина // Социальные и гуманитарные исследования: традиции и реальности. Межвузовский сборник научных трудов.-2005.-Вып.4.-С.32-36.
18. Лукин В.В. Права человека и их защита, или легко ли быть российским омбудсменом / В.В.Лукин // Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып.2004. РАН, ИМЭМО — М.:ЗАО Изд-во Экономика.- 2004.- с.97-107.
19. Лукъянцев Г. Учрежден пост Комиссара по правам человека Совета Европы / Г.Лукъянцев // Правозащитник.-1999.-№3.-С. 57-59.
20. Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В.А.Карташкин, Е.А.Лукашева.-2-е изд. доп.-М.: Норма.-2002.-911с.
21. Миронов О.О.Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового института / О.О.Миронов // Ежегодник российского права.-М.-2000.-С.75-81.
22. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека / Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. // Ученые записки.- СПб.: Институт права.-1999.- Вып.2.-С.72-84.
23. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О.Миронова.1998-2003. / Сост. А.Г. Майоров.- М.: Юриспруденция.-2003.-387с.
24. Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. [сб.ст.] / Под ред.В.М.Баранова.-Н.Новгород.-2003.-655с.
25. Руденко В.В. Двухуровневая модель института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования / В.В.Руденко // Политекс.-2006.-№2.-с.204-210.
26. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М.: Институт права и публичной политики.-2002.-606с.
27. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа) / А.Ю.Сунгуров.-СПб.:Норма.-2005.-384с.
28. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира».-СПб.-1999.-226с.
29. Селюков А.И. Соотношение российских и европейских стандартов защиты прав и свобод человека / А.И.Селюков // Безопасность Евразии.-2004.-№1 (15) янв.-март.-С.134-137.
30. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: становление нового института. (на вопросы обозревателя «Журнала российского права» отвечает О.О.Миронов) // Ежегодник российского права.-М.: изд-во НОРМА.-2000.-384с.
31. Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля / Н.Ю.Хаманева // Правоведение.-1992.-№2.-С.23-29.
32. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан / Н.Ю. Хаманева — М.: Институт государства и права РАН. Сер. Новое в юридической науке и практике.-1998.-80с.
33. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». / Н.Ю. Хаманева.- М.- Юрайт-издат.-1997.-130с.
34. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности / Н.Ю.Хаманева // Государство и право.-1997.-№9.-с.21-30.
35. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана) / А.Хиль-Роблес.- М.:Ad Marginem.-1997.-335с.
36. Цымбалова Н. Институт омбудсмана в современном мире: история развития и общая концепция / Н.Цымбалова // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / Под ред.А.Ю.Сунгурова.-СПб.: Норма.-2002.-288с.
37. Шверцлер Н. Европейский институт омбудсмена / Н.Шверцлер // Безопасность Евразии.-2003.-№3.-С.482-495.
38. Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен / В.В.Чуксина // Государственная власть и местное самоуправление.-2006.-№4.-С.43-47.
39. Хижняк В.С. Реализация международных обязательств России в области прав человека в свете проблемы соотношения международного и внутригосударственного права Российской Федерации / В.С.Хижняк // Государство и право.-2007.-№8.-С.31-38.
40. Энтин Л.В. Европейское право: Учебник для вузов / Л.В.Энтин.- М.: НОРМА-ИНФРА.- 2000.-720с.

3. Адреса Интернет-ресурсов

1. Важнейшие документы Уполномоченного по правам человека.-2005год. [Электронный ресурс].-Режим доступа:http: // www.ombudsmanrf.ru/doc/ ezdok/05a.shtml
2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Новгородской области «Итоги деятельности Уполномоченного по правам человека в Новгородской области в 2006 году».-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http: // www.region.adm.nov.ru
3. Европейский омбудсмен.-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http: // www.ruseu.org/article.php?id=41
4. Законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», разработанный аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.-[Электронный ресурс].-Режим доступа:http: // www.ombu.ru/topic.php?doc=2637
5. Интернет-конференция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукина «Состояние российского законодательства в области прав человека и гражданина».- [Электронный ресурс].-Режим доступа: // http: // www.ombudsman.hro.org/index.php
6. Состояние Российского законодательства в области прав человека и гражданина. / Интернет-конференция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукина. / Центр информационных технологий.-28.05.2004.-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http: // ombudsman.hro.org/index.php
7. Специальный доклад о нарушениях конституционного права жителей Астраханской области на получение официальной информации о нормативных правовых актах органов государственной власти Астраханской области в 1999году.-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http: // www.ombu.ru
8. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http: // www.ombudsmanrf.ru

Поделиться в соц. сетях

Опубликовать в Google Buzz
Опубликовать в Google Plus
Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Одноклассники

Яндекс.Метрика